Специфика состоит в реализации полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка, которые определяются не только как противодействие противоправной деятельности, но и как устранение причин противоправного поведения, а также любых (а не только противоправного характера) источников опасности. Как следствие, количество и перечень задач, возлагаемых на полицию, остается прежним, однако их содержание и трактовка качественно отличается от того, что было несколько десятилетий назад и как это имеет место в Российской Федерации.
В параграфе дается обоснование существования трех основных конституционно-правовых моделей организации полиции в странах ЕС, в соответствии с распределением конституционных полномочий в сфере обеспечения общественной безопасности. Традиционно конституционное распределение полномочий между различными частями государства определялось территориальным устройством государства. Однако вследствие интеграции в системе ЕС в последние годы все большую роль начинают приобретать процессы так называемой регионализации. В результате, при сохранении существующих традиционных форм территориального устройства происходит качественное перераспределение публичной власти между различными частями. Подобное перераспределение напрямую затрагивает и сферу общественной безопасности и порядка, оказывая прямое воздействие на институциональное развитие органов полиции, позволяя выделить три основных конституционно-правовых модели организации и деятельности органов полиции в странах ЕС: федеративную, унитарную и регионально-муниципальную.
Во втором параграфе «Федеративная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции ФРГ, Испании и Бельгии.
Для федеративной модели характерно функционирование в пределах одного государства нескольких самостоятельных и (или) автономных полицейских органов (администраций, учреждений). В зависимости от механизма распределения полномочий между ними можно выделить две основных разновидности федеративной модели:
1) Федеративно-автономная. Обеспечение общественной безопасности и порядка находится в исключительной компетенция центрального правительства. Однако оно вправе делегировать в полном объеме или часть своих полномочий региональным правительствам (парламентам), которые создают собственные автономные полицейские органы.
2) Федеративно-территориальная. Обеспечение общественной безопасности, формирование и деятельность органов полиции находится в исключительной компетенции региональных правительств (парламентов). Центральное правительство для «защиты конституции» вправе создавать собственные полицейские органы, которые имеют исключительно узкую специализацию: таможенный контроль, обеспечение безопасности на воздушном транспорте, антитеррористические подразделения и т.п. Как правило, они автономны по отношению друг к другу, хотя и могут входить в систему одного министерства.
В рамках федеративной модели возможно создание и организация муниципальной (местной) полиции, однако ее деятельность имеет вспомогательный характер и не может рассматриваться в качестве самостоятельного субъекта общественной безопасности и порядка. Гораздо большее значение муниципальная полиция имеет как профилактический и воспитательный инструмент, посредством которого население и местные органы власти вовлекаются в процессе обеспечения порядка, оказывая помощь и содействие органам полиции.
Федеративная модель присутствует в государствах, для которых характерно разграничение сфер ведения федерации и ее субъектов (земель в ФРГ; сообществ и регионов в Бельгии) в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка. Однако главным является не формально выраженное деление государства на субъекты федерации, то есть административно-территориальное деление, а конституционное разграничение полномочий между административно-территориальными образованиями. Поэтому к данной модели будут относиться полицейские органы государств, не имеющих конституционно закрепленного статуса федерации, как, например, в Королевстве Испания. Однако по Конституции Испании предусмотрено существование провинций и автономных сообществ, наделенных полномочиями по созданию автономных полицейских органов.
Кроме Испании территориально-автономные образования предусмотрены еще в ряде стран: Италии, Португалии, Великобритании, но они не наделены полномочиями по обеспечению общественной безопасности и, соответственно, не располагают собственными полицейскими органами.
В третьем параграфе «Унитарная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции стран большей части ЕС.
В масштабах унитарной модели обеспечение общественной безопасности и порядка составляет исключительную компетенцию центрального правительства страны, исполнительным органом которого являются органы внутренних дел (органы полиции). В результате существенная особенность модели - это последовательная реализация принципа единства органов полиции на территории всего государства, реализация которого имеет две основных разновидности. Соответственно, можно выделить две основные разновидности данной модели:
1) Унитарно-территориальная, представленная в следующих странах: Австрии, Болгарии, Венгрии, Греции, Дании, Ирландии, Кипра, Литвы, Люксембурга, Польши, Словении, Финляндии, Чехии, Швеции. Организация полиции данных стран представляют собой иерархическую систему, построенную на четком распределении ответственности и полномочий: между центральными и регионально-окружными органами полиции. Центральные полицейские ведомства осуществляют стратегическую и координирующую деятельность как в отношении всего процесса обеспечения общественной безопасности, так и в плане руководства органами полиции в отдельности. На региональные полицейские органы непосредственно возлагаются задачи по обеспечению общественной безопасности на определенной территории, все менее совпадающей с административно-территориальным делением страны.
2) Унитарно-ведомственная, представленная в следующих странах: Италии, Латвии, Португалии, Мальты, Румынии, Словакии, Франции.
Главная особенность данной разновидности состоит в том, что полномочия по обеспечению общественного порядка и безопасности на территории всего государства возлагаются на несколько различных полицейских органов (администраций), как правило, имеющих собственную специализацию: дорожная полиция, финансовая полиция, жандармерия и т.д.
Как отмечалось выше, существование самостоятельных полицейских органов представляет собой отличительную особенность федеративно-автономной разновидности федеративной модели. Однако между федеративно-автономной и унитарно-ведомственной разновидностями имеют место существенные отличия. В первом случае речь идет о полностью самостоятельных полицейских органах (администраций), осуществляющих весь объем полномочий в сфере общественной безопасности, но действующих только на части территории страны. При унитарно-ведомственной разновидности унитарной модели деятельность полицейских органов (администраций) не ограничивается определенной территорией, их юрисдикция распространяется на территорию всей страны. Однако между ними имеет место специализация: финансовые преступления, планирование и проведение спецопераций и др.
В рамках унитарной модели возможно существование и деятельность муниципальной (местной) полиции. Деятельность и организация муниципальной полиции регламентируется общенациональным законодательством, однако решение о ее создании принимается на местном уровне, поэтому ее существование не носит повсеместного характера. В случае учреждения муниципальной полиции, контроль и надзор за ее деятельностью осуществляется национальными либо региональными органами полиции.
Наиболее широкими полномочиями наделена муниципальная полиция Франции, представляя собой довольно многочисленное полицейское формирование - около 20000 тыс., из них порядка 10000 - это полицейские под присягой (имеют право на ношение оружия), остальные имеют статус муниципальных служащих.
Самая малочисленная муниципальная полиция в Австрии. Не смотря на то, что она существует в 48 местных общинах, суммарное количество ее служащих составляет только около 364 человек. Самое большое подразделение местной полиции Австрии насчитывает 35 служащих, для большинства характерна численность в 1 - 5 человек.
Наиболее оригинально муниципальная полиция организована в Италии. Здесь одновременно существует две ее разновидности - провинциальная (около 60 тыс., представлена, главным образом на севере страны) и муниципальная (около 3 тыс., юг страны).
В целом, муниципальная полиция при унитарной модели так же, как и в рамках федеративной модели, носит вспомогательный характер и рассматривается как оказание помощи местными органами власти центральному правительству в сфере обеспечения порядка. Однако ее численность гораздо больше, а роль гораздо значительнее (расследование мелких краж и легких правонарушений; охрана памятников культуры; контроль над мигрантами и иностранцами; организация и координация видеонаблюдения; организация и проведение профилактических мероприятий в садах, школах, средних и высших учебных заведениях; охрана школ, детских садов, муниципальных зданий; встречи и посещение домовладельцев), чем при федеративной модели, но и в рамках унитарной модели она больше соответствует признакам милиции в ее классическом понимании (вооруженное формирование), чем полиции как органа государственной власти.
В то же время чрезвычайно широкий перечень функций, куда помимо правоохранительных относятся еще вопросы здравоохранения, школьного образования, создания благоприятных условий для жизнедеятельности домовладельцев и т.д., свидетельствует об общности задач, возлагаемых на муниципальную полицию в рамках обеих моделей, что позволяет говорить о ней как о социально-муниципальной службе, оказывающей содействие и помощь населению и органам полиции в правоохранительной сфере.
В четвертом параграфе «Регионально-муниципальная модель организации полиции» исследуется конституционно-правовой статус органов полиции в Великобритании и Нидерландах.
Регионально-муниципальная модель организации полиции качественно отличается от двух предшествующих. Первая особенность состоит в том, что для этой модели характерно территориальное развитие органов внутренних дел. Органы полиции - это совокупность самостоятельных региональных полицейских подразделений, объединенных одним названием, униформой, системой званий, центральным командованием, законодательством, юрисдикция которых распространяется только на конкретный регион, состоящий из одного или нескольких муниципалитетов.
В системе министерства внутренних дел могут существовать полицейские службы, юрисдикция которых распространяется на территорию всей страны, но их деятельность существенно ограничена и лимитирована, либо предметно, либо территориально. Сама же она носит специфический характер: антитеррористические подразделения, специальные подразделения и т.д., то есть службы и подразделения, которые не связаны с повседневной деятельностью по обеспечению общественного порядка и безопасности. Их роль в данном процессе огромна, но ответственность возлагается не на них, а на региональные полицейские органы. Поэтому в первую очередь они оказывают помощь и содействие региональным полицейским органам по специфическим и жизненно важным вопросам, требующим иной подготовки, сил, средств и деятельности, чем это необходимо в процессе повседневного поддержания и обеспечения общественного порядка и безопасности.
Вторая существенная особенность характеризуемой модели состоит в том, что организация и деятельность муниципальной полиции имеет огромное значение. Муниципальная полиция - это орган с реальными, а не с вспомогательными полномочиями, являющийся составной частью региональных органов полиции. Поэтому более правильно говорить не о муниципальной, а о регионально-муниципальной полиции.
Третья существенная особенность - это характер и содержание полномочий муниципалитетов (не регионов) в сфере охраны и обеспечения общественного порядка на территории муниципалитета. На местные органы власти в лице муниципальных правительств и (или) должностных лиц в полном объеме возлагаются функции по обеспечению общественного порядка и безопасности, при этом имеющие конституционное закрепление.
В целом сравнивая органы полиции в рамках трех охарактеризованных конституционно-правовых моделей отметим, что наиболее сложной с точки зрения организации и функционирования является федеративная модель. Во всех странах где она существует, имеет место два и более самостоятельных и независимых полицейских органа (администрации), как правило, входящих в систему министерства внутренних дел (министерства юстиции). Каждая администрация действует в рамках своих четко очерченных полномочий. Их деятельность не пересекается, но если это и имеет место, то бывает обусловлена особыми обстоятельствами и определяется как деятельность по защите конституции.
В количественном отношении доминирует унитарная модель. Она представлена в двадцати двух странах ЕС (унитарно-территориальная - в пятнадцати, унитарно-ведомственная - в семи). Федеративная модель существует в трех странах, регионально-муниципальная - в двух.
Однако в качественном отношении преимущество имеют федеративная и регионально-муниципальная модели, поскольку большинство инновационных методов полицейской работы связано с деятельность полиции, в первую очередь, двух стран ЕС - ФРГ и Англии. Полицейская организация и качество государственного развития (гражданско-публичное партнерство) в данных странах поставлены настолько хорошо, что национальные принципы построения и деятельность органов полиции приобретают общеевропейское значение, особенно, в плане организации взаимодействия органов полиции с институтами гражданского общества.
Третья глава работы «Органы полиции в системе гражданского общества и ответственности: прикладные аспекты реализации конституционно-правового статуса» состоит из четырех параграфов.