Государства, объединенные границами и обязательствами в ЕС, вынуждены трансформировать принципы организации государства и общества с учетом союзных принципов и целей. В процессе членства в ЕС претерпевают изменения в первую очередь конституционные основы стран-участников: суверенитет, верховенство национального законодательства, принципы организации и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления.
В результате система общественных отношений приобретает новое содержание и характер. Сущность новой системы состоит в характере изменений, которые имеют место в системе взаимоотношений «государство-общество-гражданин».
Для государства граждане и общество - клиенты, которым необходимо оказывать качественные услуги, которые должны быть конкурентными и востребованными. Государство для граждан и общества - это партнер, нуждающийся в постоянной поддержке и заботе. Происходить существенное сокращение барьеров между государством и гражданином. Граждане выступают не только в качестве источника власти, но все более и более выполняют функции государственных органов.
В результате государство в процессе европейской интеграции превращается в посредника, в передаточный механизм между правами и свободами гражданина - с одной стороны и формированием условий, их практическим воплощением - с другой. Сутью подобных отношений является принципы гражданско-публичного партнерства.
Гражданско-публичное партнерство - совокупность публично-правовых принципов, определяющих характер и содержание реализации органами государственной власти стран ЕС возложенных на них полномочий. Сущностными признаками гражданско-публичного партнерства являются:
1) Общественно-ориентированная идеология деятельности органов власти, выраженная:
- в стремлении ориентироваться на общественное мнение в процессе повседневного принятия решений и их практического осуществления;
- в сведении к минимуму методов принуждения в деятельности органов государственной власти;
- в понимании государственных функций как востребованных и конкурентоспособных услуг, предоставляемых гражданам и обществу.
2) Всестороння и многоуровневая система гражданского контроля за деятельностью органов власти всех уровней.
3) Всеобъемлющая система сотрудничества государства, общества и граждан по всем вопросам государственного развития.
4) Высокая степень активности граждан в самостоятельном инициировании и решении общественно значимых проблем и вопросов.
По мнению диссертанта, в виду масштабов ЕС, в ближайшие годы очевидно активное и масштабное доминирование европейкой модели конституционного развития, а, следовательно, и принципов гражданско-публичного партнерства. Единственным европейским государством, находящимся вне сферы воздействия ЕС, является Россия. Однако, чтобы успешно «противостоять» унификации и сотрудничать на равноправной основе России необходимо предложить качественно новый подход к процессу интеграции.
Показательно, что единственное направление сотрудничества, в котором стороны выступают абсолютно равными партнерами, является правоохранительная сфера. Это делает особенно актуальным поиск общих точек соприкосновения в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности.
Во втором параграфе «Общественная безопасность и ее институциональное обеспечение: теоретико-методологические аспекты» исследуются проблемы обеспечение общественной безопасности и порядка в условиях европейской интеграции.
Общественная безопасность на общем пространстве ЕС понимается как состояние защищенности граждан, общества и государства от различного рода угроз социального и противоправного содержания. Обеспечение общественной безопасности и порядка трактуется как системная и комплексная проблема, требующая консолидации сил и средств всех органов государственной власти. Участие в данном процессе - это прямая их обязанность, которая носит не факультативный, а нормативно-императивный характер. Органы внутренних дел - это специализированный орган исполнительной власти, который отвечает за организацию и обеспечение данного процесса.
Как следствие, обеспечение общественной безопасности в странах ЕС характеризуется солидарным (совместным) распределением ответственности между органами государственной власти, общественными объединениями, бизнес-структурами и гражданами. В системе солидарной ответственности полиция рассматривается только как один из многих субъектов, участвующих в этом процессе, на который возлагается только часть ответственности - соизмеримой оказываемой помощи и содействию со стороны других органов государственной власти, граждан и общественных институтов.
Российская трактовка общественной безопасности также в качестве исходной категории оперирует понятием «состояние защищенности». Однако имеет место только частичное сходство с общеевропейским подходом. Российский подход ориентирован на локализацию и определение угроз имеющих устойчивый и комплексный характер, в то время как союзный подход ориентирован на общественное понимание угроз, которое отличается субъективностью и подвижностью. Для российского подхода не характерно распределение ответственности за обеспечение общественной безопасности между всеми субъектами общества. Весь груз ответственности возлагается на правоохранительные органы и, главным образом, милицию. Граждане и общественные институты, а также в меньшей степени, органы государственной власти не рассматривают свое участие в данном процессе как обязательное и значимое.
Следовательно, для Российской Федерации не характерно существование совместной ответственности между всеми органами государственной власти и субъектами общества в сфере обеспечения общественной безопасности. Это делает систему общественной безопасности гораздо более уязвимой для различного рода угроз, чем в странах ЕС.
В третьем параграфе «Органы внутренних дел в системе европейской интеграции: сущность и направления институционального развития» рассматриваются проблемы эволюции органов внутренних дел в условиях европейской интеграции.
В течение последних десятилетий органы полиции в странах ЕС являются объектом качественных преобразований, суть которых состоит в процессах, определяемых автором как социализация органов внутренних дел (социализация полиции, процессы социализации).
Социализация полиции - это процесс поэтапной трансформации полиции из правоохранительного органа, сущностным признаком которого является широкое применение законных мер принуждения в общественно-ориентированный орган и профессиональную службу, оказывающую услуги в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности. В развитии социализации можно выделить три основных этапа:
1. Первый этап - 60-70-е гг. прошлого века, характеризуется организационным оформлением действенного политического и гражданского контроля над полицией посредством разделения функций политико-стратегического руководства и административного управления органами полиции.
Стратегическое и политическое руководство оказалось сосредоточенным в гражданском органе - правительственном ведомстве специальной компетенции (министерство внутренних дел, министерство юстиции, министерство регионального развития), деятельность которого была поставлена под прямой и непосредственный контроль общества и граждан. Административное управление полицией было возложено на специально созданные коллегиальные или индивидуальные органы управления, подотчетные правительственному ведомству специальной компетенции, то есть гражданским властям.
2. Второй этап - 80-е гг. - нач. 90-х гг. XX века - характеризуется зарождением и практическим внедрением принципов так называемого «community policing» - подхода, название которого дословно можно перевести как «общественный контроль (управление)» или «общественная полиция». Его суть состояла в организации деятельности полиции в тесном контакте с населением. Результатом подобной деятельности стало явление, определяемое как партнерство полиции, общества и граждан.
3. Третий этап - с сер. 90-х гг. по настоящее время. В данный период происходят серьезные структурно-институциональные изменения органов полиции во всех странах ЕС, в особенности в странах Восточной Европы. Объектом качественных преобразований становятся:
1) Ведомственное (полицейское, милицейское) образование, интегрируемое на основе принципов так называемого Болонского процесса, вследствие чего сформировались три универсальных ступени полицейского (образования):
- бакалавр полиции - базовое полицейское образование, дающее право на осуществление простейших видов деятельности в сфере охраны общественного порядка;
- специализированное полицейское образование на основе бакалавриата - постоянное участие в сертифицированных курсах и семинарах, окончание которых дает право на осуществление специальных видов полицейской деятельности (детективная, антитеррористическая и т.д.);
- магистратура - получение образования полицейского менеджера, то есть гражданской специальности, дающей право на занятие средних и высших должностей.
2) Карьерный и профессиональный рост в полиции. Была сформирована самостоятельная, отличная от военной, система специальных званий, изменившая принципы и содержание карьеры в полиции. Рост стал возможен только при условии поэтапного образования, самообразования и постоянного повышения квалификации.
3) Демонополизации функций полиции в сфере общественной безопасности и порядка, связанная со специализацией и дифференциацией органов полиции (дорожная полиция, криминальная полиция и т.д.), а также делегированием части полномочий другим органам и ведомствам (антинаркотические ведомства, антитеррористические и т.д.).
Итогом социализации стало понимание полиции не как военизированного и правоохранительного института, а как государственного органа, деятельность которого связана с оказанием всесторонней помощи и услуг законопослушным гражданам в сфере общественной безопасности и порядка. Тем самым был смещен акцент с физического противодействия преступности, требующего широкого использования законных мер принуждения, на профилактику преступности, предполагающей тесный контакт с обществом.
Социализация изменяет публично-правовую сущность полиции. В некотором отношении можно сказать, что она возвращается к истокам. Поскольку, как и на заре своего существования, полиция приобретает все более широкий круг полномочий, в первую очередь за счет участия в решении социальных проблем и вопросов. Однако качество и содержание участия абсолютно иное.
В виду масштабов европейской интеграции, процессы социализации органов внутренних дел приобрели универсальный характер для всех европейских стран, имеющих демократическую организацию общества и государства. По этой причине, социализация органов внутренних дел свойственна и для органов милиции Российской Федерации, однако данные процессы находятся только в начальной стадии своего развития, они противоречивы и непоследовательны. Их дальнейшее развитие прямо и непосредственно обусловлено динамикой, масштабами и содержанием конституционных процессов в Российской Федерации, а также характером и степенью ее интеграции с ЕС.
Вторая глава работа «Органы полиции в системе органов государственной власти стран ЕС: нормативно-организационные особенности закрепления конституционно-правового статуса» состоит из четырех параграфов.
В первом параграфе «Органы полиции стран ЕС как субъект конституционно-правовых отношений: особенности и содержание закрепления конституционно-правового статуса» исследуются особенности конституционно-правового регулирования статуса полиции в странах ЕС.
Органы полиции в странах ЕС как субъект конституционных отношений действуют в качестве:
1) органа исполнительной власти, входящего в структуру правительственного ведомства специальной компетенции;
2) субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка.
В качестве государственного органа полиция характеризуется властными полномочиями в сфере общественной безопасности и порядка, осуществление которых регламентируется демократической организацией государства и общества. В качестве субъекта обеспечения общественной безопасности и порядка полиция осуществляет свою деятельность как орган государственной власти в соответствии с принципами гражданско-публичного партнерства.
Вследствие этого в конституционном отношении, органы внутренних дел (полиция, органы полиции) в странах ЕС - это:
- орган исполнительной власти правительственного ведомства специальной компетенции, наделенный властными полномочиями с целью обеспечения приемлемого уровня защиты граждан, общества и государства;
- гражданская профессионально-специализированная общественно-ориентированная государственная служба, оказывающая помощь и услуги гражданам в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка.
Специфика полиции как субъекта конституционного регулирования состоит не в наделении ее специфическими средствами принуждения или особыми в сравнении с другими органами государственной власти полномочиями. Подобные характеристики отсутствуют как в конституционных актах стран ЕС, так и в других нормативно-правовых актах, регулирующих организацию и деятельность полиции.