Автореферат
диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук
Конституционно-правовые основы деятельности полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации (сравнительно-правовой анализ)
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Органы внутренних дел европейских стран как государственный орган, имеющий многовековую историю, переживают фундаментальные изменения, сравнимые, пожалуй, только с самим фактом их возникновения. Эти процессы, протекающие неравномерно, есть прямое отражение общего эволюционного развития, связанного с природой и организацией современного демократического государства и гражданского общества на европейском континенте.
Последняя четверть прошлого века ознаменовалась не только распадом «социалистического лагеря», но и признанием демократических принципов организации общества и государства, а также прав и свобод человека в качестве единственной основы и направления конституционно-правового развития бывших социалистических стран. Для большинства этих стран, переход от социалистической организации государства и общества к демократической, оказался тесно связанным с так называемой европейской интеграцией, формально-организационным выражением которой стал Европейский Союз (ЕС).
В настоящее время ЕС можно определить как политическое, социально-экономическое и гуманитарное объединение демократических государств, провозгласивших соблюдение и реализацию прав и свобод человека в качестве главной цели своего существования и развития. Государства ЕС консолидируют свои усилия по формированию условий, способствующих наиболее полной защите и выражению гражданином его прав и свобод. Прямым результатом подобных усилий является совершенствование принципов деятельности органов государственной власти, нашедшее свое выражение в практике сотрудничества (партнерства) государства, общества и граждан.
Партнерство характеризует сущность общественных отношений, существующих в странах ЕС. Вследствие партнерства происходит дальнейшее развитие демократических принципов организации государства и общества, при этом объектом качественных изменений становится идеология и методология деятельности органов государственной власти.
Особенно интенсивными преобразования выглядят в системе организации и деятельности органов полиции, качественно изменяя ее публично-правовой статус и формируя предпосылки глобальной перестройки всей системы обеспечения общественной безопасности и порядка, затрагивая, таким образом, конституционно-правовые основы современного демократического государства.
Масштабы ЕС приводят к тому, что модель демократического развития, практикуемая его членами, рассматривается как своеобразный канон - образец для подражания, тем самым оказывая существенное воздействие на институты публичной власти государств не входящих в ЕС. Данное воздействие является остроактуальной проблемой в процессе демократического развития Российской Федерации.
Принятие Конституции 1993 г. определило демократический вектор конституционно-правового развития Российской Федерации. Однако динамика и масштабность европейских интеграционных процессов в большей степени делают этот вектор не столько демократическим, сколько европейским. Степень и характер интеграции как самой Российской Федерации, так и ее отдельных государственных институтов в европейскую модель демократического развития приобретает в этой связи актуальное теоретическое и практическое значение.
Следует иметь в виду, что Российская Федерация не только является полноправным участником европейских структур, но и старается всячески усилить и ускорить процессы дальнейшей интеграции. Интенсивной и масштабной выглядит практика сотрудничества в правоохранительной сфере, в особенности между органами полиции стран ЕС и милицией. В частности, в мае 2003 года на саммите ЕС и России в С.-Петербурге была достигнута договоренность о расширении сотрудничества в целях создания четырех общих пространств между ЕС и Россией (так называемая «Дорожная карта»). В качестве одного из пространств было провозглашено строительство общего пространства свободы, безопасности и правосудия.
Реализация «Дорожной карты» в правоохранительном аспекте со стороны Российской Федерации объективно требует поэтапного преобразования органов милиции, ее интеграции с полицией стран ЕС и, наоборот. Различия между органами внутренних дел Российской Федерации и стран ЕС вызваны культурно-историческими обстоятельствами, и в этом отношении они носят объективный характер. Однако демократический вектор развития, закрепленный в Конституции 1993 г., свидетельствует о неизбежности и актуальности процесса конвергенции концептуальных принципов организации и методологии деятельности органов полиции и органов милиции.
Актуальность изучения и обобщения принципов организации и методологии деятельности полиции стран ЕС, их адаптация в деятельности российской милиции обусловлена также еще официальным статусом Российской Федерации в качестве организатора Зимних олимпийских игры 2014 г. Организация подобного мероприятия, являющегося общемировым событием, требует особой подготовки со стороны органов милиции. В процессе подготовки необходимо учитывать характер и национальную практику взаимодействия граждан других стран с органами внутренних дел. Просчеты и ошибки в данной сфере будут оказывать негативное воздействие на восприятие Российской Федерации и ее правоохранительных органов в мире.
Таким образом, исследование конституционно-правовых основ деятельности органов полиции (милиции) стран Европейского Союза и Российской Федерации, выделение общего и отличного между ними, а также изучение возможностей и способов адаптации инновационных подходов и схем приобретают остроактуальное научно-теоретическое и практическое значение.
Степень разработанности. Тема диссертационной работы имеет комплексный характер и содержание, представляя собой единой целое с точки зрения объекта и предмета, однако их исследование предполагает рассмотрение функционально самостоятельных проблем, главным образом, следующего содержания:
- конституционно-правовые основы деятельности полиции стран ЕС;
- конституционно-правовые основы деятельности милиции Российской Федерации;
- сравнительная конституционно-правовая характеристика органов полиции стран ЕС и органов милиции Российской Федерации.
В настоящее время отсутствуют работы, предметом изучения которых является полиция стран ЕС как конституционно-правовая и системно-институциональная общность. В то же время есть работы административно-правового и историко-правового характера, посвященные органам полиции отдельных стран ЕС: Австрии (Р.В. Кулешов), Италии (В.И. Сенин, В.Н. Белик), Франции (Т.П. Андреященко, А.П. Герасимов, Л.Л. Смирнов, С.Н. Шишкарев), Чехии (В.И. Ермаков), Финляндии (М.В. Чеишвили), ФРГ (И.П. Антонов, А.Н. Костин), а также некоторым аспектам организации и деятельности полиции зарубежных стран:
- полиция в механизме демократического государства (С.А. Дербичева, И.А. Горшенева, В.А. Сергевнин);
- исследование военизированных полицейских ведомств (А.В. Быков, Л.Л. Смирнов);
- система профессиональной подготовки сотрудников полиции и вопросы прикладной деонтологии (И.Ф. Колонтаевская, В.М. Кукушин, И.Ч. Шушкевич);
- организация и деятельность муниципальных органов правопорядка (Ф.Е. Колонтаевский, А.М. Кононов, В.А. Попов);
- административно-правовое обеспечение службы в полиции (Е.Ю. Рюден).
Особое внимание хотим обратить на работы Ю.Е. Аврутина, Г.П. Ермоловича и А.В. Губанова, ставшие прорывом в исследовании вопросов зарубежной полиции. Однако их объектом и предметом является полиция зарубежных стран, куда помимо стран ЕС (Франция, Италия, Англия, Германия), отнесены США и Канада. Кроме того, существенные изменения в институциональном развитии полиции стран ЕС, произошедшие в конце 90-х гг. XX века - начале XXI века, объективно не стали предметом их анализа. Сказанное следует отнести и к работам Я.М. Бельсона, В.М. Гиленсена, Б.С. Крылова и В.М. Мачковского - ученых, исследовавших органы полиции в советский период истории, ввиду специфики которого полиция трактовалась исключительно как карательная структура.
Новый этап в изучении полиции мы связываем с работами А.В. Быкова, И.А. Горшеневой и Е.Ю. Рюден, учитывающих фундаментальные изменения в системе организации и деятельности полиции конца XX и нач. XXI вв., а также отличающихся новыми подходами в оценке роли и места полиции в системе органов власти современного государства.
Суммируя различные точки зрения на органы полиции, следует констатировать ряд общих трактовок и исследовательских проблем:
1. Полиция исследуется исключительно в административно-правовом аспекте, то есть посредством анализа проблем и вопросов реализации управленческих решений (дозволения, запрета и предписания), в меньшей степени в теоретико-историческом. Как следствие, полиция рассматривается как «силовая» структура в системе органов государственной власти, сущностным признаком которой является исключительно «применение санкционированного государством насилия». В ряде изданий отмечается, что в системе полиции ряда стран, приобретает значение деятельность, связанная с «обслуживанием населения» и профилактикой противоправной деятельности. Однако данные процессы не рассматриваются в качестве сущностных и определяющих.
2. Сфера деятельности полиции - обеспечение общественной безопасности и охраны общественного порядка, понимается, главным образом, как специализированная и узкоспециальная, не связанная с солидарной ответственностью всех субъектов общества и органов государственной власти.
3. Партнерство как система сотрудничества и методология деятельности органов полиции и государственной власти, общественных и коммерческих структур, а также граждан в сфере обеспечения общественной безопасности и порядка остается вне научного внимания и осмысления.
Более исследованным является аспект проблемы, посвященный органам милиции Российской Федерации. Однако характерный признак существующих исследований - административно-правовая направленность, поэтому органы милиции исследуются исключительно как субъекты государственного управления. Имеющие место исключения, связанны с участием органов милиции в государственно-правовом механизме обеспечения прав и свобод граждан (П.В. Анисимов, В.Н. Бутылин, Ф.М. Городинец, Э.П. Григонис, Н.Н. Жильский, И.Н. Зубов, С.И. Игонькина, Б.П. Кондрашов, В.И. Позняк, Ю.П. Соловей и др.), а также с особенностями реализацией Статьи 132 Конституции Российской Федерации, возлагающей на органы местного самоуправления вопросы охраны общественного порядка (А.А. Глуходедов, А.М. Кононов, Ю.В. Попов, В.В. Лисицин, А.В. Миненко, А.А. Савостин и др.).
Административно-правовой подход в исследовании органов внутренних дел, как Российской Федерации, так и отдельных стран ЕС позволяет выявить и изучить внутрифукциональные проблемы и вопросы, связанные с их организацией и деятельностью (организация и порядок прохождения службы, формы и методы внутриаппаратной деятельности, вопросы эффективности, планирования, кадровое обеспечение и т.п.). Однако данный подход не позволяет выявить системно-институциональные проблемы развития и функционирования органов внутренних дел в системе современного демократического государства (особенности публично-правовой сущности; принципы, идеология, методология и формы взаимодействия с институтами гражданского общества и т.п.).
Поэтому в дополнение к вышеназванным научным проблемам, можно констатировать следующее исследовательские пробелы, требующие монографического анализа:
1. Отсутствие комплексных исследований публично-правовой сущности органов милиции в контексте анализа нового качества конституционного развития Российской Федерации, в результате реализации комплекса реформ в нач. XXI в. (конституционные поправки, реформа федеративных отношений, муниципальная реформа, административная реформа).
2. Отсутствие комплексных сравнительно-правовых исследований деятельности органов полиции стран ЕС и милиции Российской Федерации в условиях эволюции публично-правовых принципов организации современного демократического государства.
3. Политизация вопросов, связанных с участием граждан в обеспечении общественного порядка, а также учреждением и деятельностью муниципальных органов милиции в Российской Федерации.
4. Степень и содержание адаптации опыта организации и деятельности полиции зарубежных стран в российскую практику.
По мнению соискателя, исследование организации и деятельности полиции (милиции) с позиции методов и инструментария конституционного права значительным образом расширит существующее знание в области организации и деятельности органов внутренних дел демократического государства, тем самым способствуя формированию качественно новых подходов в сфере обеспечения общественного порядка и безопасности, а также принципов организации органов государственной власти и местного самоуправления.
Цели и задачи работы. Основная цель диссертационной работы состоит в получении концептуально-теоретических положений, совокупность которых позволит сформулировать качественно новые подходы и предложения, направленные на совершенствование принципов организации и методологию деятельности милиции Российской Федерации в системе демократического государства, ее взаимодействия с гражданами и общественными институтами.