За продвижением нового для страны института теоретически может стоять стремление инициаторов создать для себя новую сферу деятельности и новое учреждение, в котором будут статусные и хорошо оплачиваемые позиции [Яковлев 2003]. Активную роль в продвижении тематики гарантирования сыграли члены и работники парламентского подкомитета по делам банков, а впоследствии и руководители госкорпорации АРКО (Агентство по реструктуризации кредитных организаций). Агентство создавалось под определённую задачу и к началу 2000-х гг. успешно выполнило свою миссию, поэтому объективно было заинтересовано в продлении деятельности и расширении мандата. «Мы знали, что в какой-то момент функции АРКО окажутся ненужными», -- пишет А. В. Турбанов [247]. АРКО стремилось стать администратором новой системы страхования вкладов, причём с очень широкими полномочиями, вплоть до передачи ключевых функций банковского регулирования от Банка России. Цель с определёнными корректировками была достигнута, а руководитель АРКО стал главой АСВ.
Мою гипотезу относительно имплицитных мотивов подтверждает и последовательность действий при введении гарантий вкладов. Авторы законопроекта выступали за немедленное введение гарантий, невзирая на очевидные риски в виде сотен слабых банков и общего недоверия вкладчиков. В ходе дискуссий инициаторы гарантирования были готовы идти на практически любые компромиссы в дизайне системы ради скорейшего принятия федерального закона. Сам факт принятия документов был важнее их конкретного содержания. В Указе Президента Российской Федерации «О защите сбережений граждан Российской Федерации» (1993 г.) содержались ошибки -- банковские активы были перепутаны с пассивами, но для сторонников страхования главным было то, что их услышали. П. А. Медведев пишет: «Президент одобрил нашу идею. Более того, мы находили целые фразы (пусть и с искажениями), взятые из наших предложений <...> Ради принятия хотя бы какого-нибудь (Выделено мной. -- А. В.) закона о страховании вкладов я готов был согласиться и на возложение на фонд минимального набора функций -- только выплату страховых сумм» [44, 63, 140].
3. Позиция и мотивация других стейкхолдеров по вопросу гарантирования банковских вкладов
3.1 Вкладчики
В 1993-1994 гг., когда шло обсуждение гарантирования банковских вкладов, наиболее чувствительными темами для широких слоёв населения были обесценивание рублёвых сбережений из-за либерализации цен и инфляции, девальвация национальной валюты, деятельность мошеннических фирм -- финансовых «пирамид» -- по незаконному привлечению средств населения. Какую-либо из этих проблем формальная система гарантирования вкладов напрямую решить не могла.
Основная масса банковских вкладов (70,5% в 1997 г. и 63,3% к концу 2003 г.) оставалась в государственном сберегательном учреждении (см. рис. 1). По ним действовала имплицитная (неявная) гарантия возвратности со стороны государства9. Этот неформальный институт в целом успешно выполнял свою роль [Яковлев 1998], хотя и не создавал полного иммунитета от паники вкладчиков и их «набега» на Сбербанк [Pyle et al. 2012]. И всё же вкладчики Сбербанка публично не требовали защитить их с помощью новой системы. На момент введения гарантирования примерно лишь 24% всех вкладов находились в негосударственных банках. Вклады в негосударственных банках с большей долей вероятности держали представители городского среднего класса, более молодые, образованные и экономически активные граждане [Pyle et al. 2012], то есть относительно немногочисленные группы населения, выигравшие от проводимых в стране с 1991 г. реформ. Эта категория вкладчиков объективно нуждалась в дополнительных гарантиях, и их активные и влиятельные представители поддерживали идею законопроекта.
Рис 1. Структура российского рынка депозитов физических лиц на конец 2003 г.
Хотя большинство вкладчиков изначально не предъявляло артикулированного спроса на новый правовой институт, оно не составляло и оппозиции ему. Патерналистская направленность такого закона заведомо гарантирует поддержку со стороны населения.
3.2. Владельцы и руководители банков
Для Сбербанка формальное гарантирование вкладов неким новым учреждением было излишним, так как ему хватало имплицитной гарантии государства. Российские банки с иностранным участием тоже объективно не нуждались в гарантиях со стороны российского государства, чьи финансовые возможности в 1990-е гг. были весьма ограниченными и уступали возможностям иностранных материнских структур. После кризиса доверия на рынке в 1998 г. положение иностранных «дочек» лишь укрепилось без всяких госгарантий.
Следовательно, основными бенефициарами гарантий возвратности вкладов объективно были частные банки, для которых возможность привлекать депозиты населения являлась важным конкурентным преимуществом или даже залогом выживания в условиях ограниченности иных источников фондирования. Были и банки, преследовавшие недобросовестные или мошеннические цели, а именно выведение и хищение средств вкладчиков. По расчётам автора, доля прочих банков (за исключением государственных и иностранных) на рынке депозитов населения выросла с 20% в 2002 г., когда гарантий ещё не было, до 35% в 2007 г. Гарантии по вкладам привлекли вкладчиков в частные банки, в том числе мелкие и региональные [Chernykh, Cole 2011], многие из которых раньше вообще не работали со средствами населения.
При этом, по свидетельству непосредственных инициаторов процесса, руководители частных банков -- как «олигархических», так и банков второго эшелона -- обычно выступали против проекта страхования вкладов, потому что не желали вносить свои средства в систему страхования и опасались дополнительного контроля10. «Олигархи» утверждали, что их банки не нуждаются в такой системе. Банкиры лукавили и рассчитывали на то, что государство в итоге возьмёт все расходы на себя. Взаимного доверия между банкирами не было. В тот период российское банковское сообщество было слабо консолидированным: банков было слишком много, и они плохо знали друг друга.
В стране действовал целый сонм разнообразных банковских союзов и объединений, в том числе две крупные ассоциации, претендовавшие на лидерство в национальном масштабе. Независимо от позиции большинства банков-участников, руководители Ассоциации российских банков (АРБ) подписывали письма в поддержку гарантирования вкладов и всячески продвигали эту идею, исходя из своей личной позиции. Основной инициатор страхования вкладов вспоминает: «Несмотря на то, что большинство банкиров продолжало оставаться в оппозиции к нашей инициативе, решение совета АРБ по ней было принято. Больше года нам пришлось убеждать различные органы в необходимости законодательного регулирования защиты вкладов населения» [46; 86]. В 1995 г. АРБ провела опрос ряда руководителей банков по поводу страхования вкладов. П. А. Медведев пишет: «Подозреваю, что выбор опрашиваемых не был случайным, потому что большинство банкиров тогда не были сторонниками страхования, а результат исследования был очень благоприятным» [67]. На мой взгляд, это интересная особенность общественного выбора в России: доводимая до властей позиция общественной организации может расходиться с позицией большинства её членов. Между тем теория предполагает, что головная отраслевая ассоциация является коллективным представителем интересов участников и механизмом взаимодействия между властью и бизнесом [Яковлев, Говорун 2011], а позиция основных стейкхолдеров, в данном случае коммерческих банков, адекватно транслируется во властные структуры.
3.3. Чиновники и публичные политики
При обсуждении законопроекта идеализм и популизм боролись с прагматизмом.
Среди высшего чиновничества не было консенсуса относительно нового института. Насколько можно судить по свидетельствам участников тех событий, инициаторам принятия законопроекта постоянно приходилось преодолевать сопротивление государственного и ведомственного аппарата. Законопроект неоднократно получал отрицательные отзывы из отдельных правительственных структур, Банка России, Государственно-правового управления Президента. Дважды вето накладывал Совет Федерации, один раз -- Президент. Дискуссии велись вокруг таких вопросов, как:
— статус, объём полномочий и ресурсов нового учреждения, которое будет управлять системой гарантирования вкладов;
— способ и источники финансирования системы гарантирования вкладов, а также другие параметры этой системы;
— целесообразность и риски введения гарантий по вкладам до того, как произойдёт укрепление банковского надзора и регулирования и очистка банковского сектора от негодных участников; синхронизация законопроектов о гарантировании вкладов и о банкротстве банков;
— добровольность вступления банков в систему и роль Сбербанка в ней.
До кризиса 1998 г. большинство руководителей и специалистов финансово-экономических ведомств были против спешки с введением гарантий. Высказывались опасения, что государство и сильные банки, включая Сбербанк, будут тратить свои средства на выплаты вкладчикам слабых и недобросовестных, то есть ответственность за плохую работу банков ляжет на плечи государства и всех налогоплательщиков (см.: Известия. 1994. 19 ноября). Министр финансов предостерегал: «Минфин и Центробанк примут на себя ответственность за кредитную политику этих учреждений (Коммерческих банков. -- А. В.), даже если она будет безрассудной» (см.: Коммерсантъ-Власть. 1998. 27 октября). Председатель Банка России С. К. Дубинин «былуверен, что нельзя создавать фонд (корпорацию) страхования банковских вкладов до того, как будет проведена санация ненадёжных кредитных организаций» [146]. Следующий Председатель Банка России, В. В. Геращенко, на заседании правительства возразил против взятия государством обязательств перед физическими лицами -- вкладчиками коммерческих банков, пострадавшими в ходе финансового кризиса: «<...> Государство предоставило возможность физическим лицам выбирать, куда вкладывать средства -- в Сбербанк или в коммерческие банки. Граждане сделали свой выбор и несут за это ответственность» [197]. Были обоснованные сомнения в наличии у регулятора ресурсов для качественного анализа и мониторинга свыше 2000 банковских учреждений, имевшихся в период первых попыток ввести гарантирование вкладов. К дате принятия закона их осталось 1277, и ещё несколько сотен уже находились в стадии ликвидации.
Не исключено, вместе с тем, что основное возражение чиновников касалось первого из названных выше вопросов, так как новое государственное учреждение претендовало на часть полномочий Банка России, особенно в области банковского лицензирования, надзора и регулирования. Значение же расхождений по остальным вопросам несколько преувеличивалось с целью затянуть дискуссию вокруг законопроекта.
Гарантирование частных вкладов -- выигрышная тема для политика. Она позволяет укрепить свой имидж и продемонстрировать конкретную «заботу об интересах простых граждан», которые якобы не могут сами разобраться, с хорошим или плохим банком они имеют дело. Популистские инициативы помогают выигрывать выборы. Так, тема защиты интересов вкладчиков присутствовала в предвыборных документах П. А. Медведева [244].
Соблазн поддержать гарантирование вкладов был велик, особенно для представителей оппозиционных партий. «Для многих депутатов наша идея показалась выигрышной при работе со своими избирателями. У них появлялся красивый лозунг. Большинство из них <...> используя наши идеи как PR, одновременно бюрократически тихо заваливали дело, когда приходило время совершать конкретные действия и принимать предлагаемые документы» [105]. Действовали и чисто ситуативные, личностные факторы: «Многие депутаты голосовали за этот закон, потому что к ним лично подходил Павел Алексеевич ^Медведев. -- А. В.) и убеждал их проголосовать за законопроект. Авторитет у него был высочайший. В Государственной Думе того созыва такие способы работы были приняты и, главное, возможны» [98-99].
Президент Российской Федерации принял два указа на эту тему -- в 1993 г. и 1994 г., но затем потерял интерес к данной тематике [44].
Авторы законопроекта высказывают предположение о лоббировании крупными коммерческими банками и даже Банком России среди депутатского корпуса и в других инстанциях с целью блокировки или затягивания принятия закона [98, 113, 130, 303].
3.4. Внешние стейкхолдеры
В отличие от многих других институтов [Orenstein 2008], введение в России гарантирования вкладов не было результатом давления со стороны Международного валютного фонда, Всемирного банка или иных внешних стейкхолдеров. С одной стороны, в обзорных работах под эгидой этих организаций гарантирование вкладов причисляется к «передовому опыту» (bestpractice), который заслуживает внедрения [Garda 2000]. Инициаторы проекта гарантирования вкладов смогли получить определённую моральную, консультационную и даже материальную поддержку от международных организаций (Комиссии европейских сообществ, Европейского банка реконструкции и развития -- ЕБРР), представителей зарубежных центральных банков и правительств, а также специфических неправительственных организаций типа Корпуса добровольцев финансового сектора (Financial Services Volunteer Corps -- FSVC) из США. По утверждению А. Г. Мельникова, на подготовку закона о страховании банковских вкладов персонально П. А. Медведеву был выделен специальный грант ЕС [109].