2. Инициаторы введения гарантирования вкладов в России и их возможная мотивация
Продвижением гарантирования банковских вкладов занималась небольшая группа политиков и специалистов, ядро которой составили два народных депутата. Идея возникла спонтанно. Как пишет непосредственный участник процесса, «весной [1994 г. -- А. В.] произошло историческое событие. Я хорошо помню тот момент, когда в кабинет вошёл Павел Алексеевич [Медведев -- А. В.] <.. .> и сказал: “Ребята, есть идея -- надо разрабатывать систему страхования банковских вкладов!”» (цит. по: [Кротов 2009: 66])6. Огромную роль играл человеческий фактор: «Законопроект продвигался исключительно за счёт энтузиазма нескольких людей. Стоило им остановиться буквально на месяц или даже на неделю -- и вся выстроенная ими система договорённостей сразу бы рухнула» [98].
Описывая свою дискуссию с правительством о гарантировании вкладов, один из его главных инициаторов потом напишет: « Убеждённость в необходимости закона была настолько твёрдая, что нас не смутили никакие возражения правительства» [77]. Ему вторит другой соратник: «Было ясно, что систему страхования вкладов нужно внедрять и в России» [45]. Где источник этой ясности и твёрдой убеждённости?
Установить истинные мотивы и интересы создателей нового института сложно. Самым простым и «лежащим на поверхности» мотивом подобной инициативы можно по умолчанию считать искренние благие намерения её авторов -- улучшить текущую ситуацию в своей стране, особенно если страна проходит неблагоприятную траекторию развития. Столь же мощным мотивом является стремление сделать, как в «цивилизованных» государствах. Россия оставалась одной из немногих промышленно развитых стран без формального гарантирования вкладов. Сторонникам «было понятно, что страхование вкладов в России вводить надо, мы здесь не пионеры, во всех цивилизованных странах банковские вклады уже давно к тому времени гарантировались. Первые зарубежные поездки по изучению банковского опыта подтверждали правильность наших действий» [134]. Обратим внимание: что-то «было понятно» уже потому, что так делается за рубежом, а не исходя из конкретных российских условий. Зарубежные ознакомительные поездки и оказываемый там благосклонный приём предсказуемо валидировали это ощущение.
Демонстрационный эффект сработал через ознакомление будущих авторов законопроекта с опытом США и некоторых других стран. По воспоминанию основного инициатора гарантирования вкладов в России, ему подарили примерно 100 американских книг по банковскому делу «незнакомые американцы», случайно попавшие в его кабинет в Верховном Совете РСФСР. Из этих книг он и узнал, что от такой беды, как обманутые вкладчики, «есть хорошее лекарство -- страхование вкладов» [39-40, Далее в статье при цитировании первоисточника по книге Н. И. Кротова [Кротов 2009] будет указываться только номер страницы в квадратных скобках. 42]. Важным этапом стала учебная поездка в США в 1993 г., организованная президентом Федеральной резервной системы Нью-Йорка Дж. Корриганом. Впоследствии инициаторы учитывали практику разных стран, «хотя, если быть объективным, наиболее серьёзно мы использовали опыт Соединённых Штатов, первой страны, создавшей у себя систему защиты депозитов и доказавшей её эффективность» [66, 214].
2.1. Эксплицитная мотивация
Публичная аргументация в пользу введения гарантий по вкладам сочетала классические тезисы, давно изложенные в экономической и пропагандистской литературе на эту тему, а именно аргумент о том, что гарантирование стабилизирует банковскую систему и существенно снижает риск системного кризиса. Не забыли и о защите мелких вкладчиков.
Инициаторы законопроекта указывали, что ключевая задача -- обеспечить приток вкладов населения в банки через укрепление доверия граждан к банкам. «<...> Не только население, но и государство в лице его чиновников не доверяет банкам <... > Создание системы страхования банковских вкладов сможет помочь устранить это недоверие <...> Если мы убедим население доверять деньги банкам, появится шанс и у нас. Но все убеждения будут напрасными, если не будет гарантии возврата накоплений. Следовательно, альтернативы не было» [59-60].
Американские экономисты-теоретики предполагали, что в банковской системе состоят фундаментально здоровые и платежеспособные в долгосрочном плане банки, незаслуженно страдающие от кризиса ликвидности из-за стадного поведения вкладчиков, и здесь-то вступает в действие гарантия возврата вкладов. В российском случае было не так: многие действующие банки высоким требованиям не отвечали и доверия вкладчиков не заслуживали. Следовательно, гарантирование помогало предотвратить как неэффективные «набеги» вкладчиков, вызванные лишь психологическими и субъективными причинами, так и вполне эффективные «набеги», вызванные реальными проблемами самих этих банков, действительно угрожающими сохранности средств вкладчиков.
Провозглашённая авторами законопроекта задача преодоления недоверия людей к банкам имела макроэкономическое измерение (приток сбережений в банковскую систему), но она касалась банков в разной степени. Ведущее сберегательное учреждение страны справлялось с нею раньше и справилось бы вновь. Государство способно воспроизводить институт доверия для частных вкладчиков через исполнение своей роли собственника отдельных учреждений и регулятора всей системы [Spicer, Okhmatovskiy 2015]. Забегая вперёд, можно сказать, что гарантирование вкладов не смогло кардинально изменить отношение граждан к частным банкам: оно по-прежнему характеризуется недоверием [Ибрагимова 2015].
Создатели российской системы страхования вкладов говорили о необходимости развивать конкуренцию между банками ввиду её якобы однозначно благотворных эффектов, на тот момент ещё недостаточно изученных с помощью количественных методов. Если же проникнуть сквозь слой риторики, то, по сути, речь шла о разрушении лидирующего положения Сбербанка. Об этом на официальном уровне обычно избегали высказываться прямо и публично; исключением был министр экономического развития и торговли, который 18 сентября 2000 г. озвучил схему борьбы правительства и Банка России с монопольным положением Сберегательного банка на рынке частных вкладов и предложил создать конкуренцию Сбербанку через организацию системы гарантирования банковских вкладов граждан [256]. Если преодоление лидерства Сбербанка действительно было самоцелью, то многое становится более понятным, в частности выбор момента запуска (неоптимальный с других точек зрения) и параметров системы гарантирования.
Часть руководства Банка России разделяла неортодоксальную с теоретической точки зрения идею использовать страхование вкладов как инструмент для расчистки банковской системы. Предлагалось проводить жёсткий отбор банков в систему защиты вкладов и «рассматривать укрепление надзора, укрепление банковского сектора и создание системы защиты банковских вкладов как единый взаимодополняющий процесс» [282-283; 308]. Возможность провести по-настоящему жёсткий отбор в систему гарантирования была иллюзорной, так как банки обладали мощным лоббистским потенциалом. В результате регулятору пришлось пойти на существенные компромиссы и принять в систему страхования подавляющее большинство обратившихся, или примерно % всех банков, причём многие из них потом пришлось оттуда выводить с потерями для общества и вкладчиков.
Таким образом, часть аргументов в пользу гарантирования вкладов отражала объективные условия в России в тот период и де-факто призывала к нецелевому использованию данного института [Верников 2018], то есть не предусмотренному теорией и логической конструкцией гарантирования вкладов в рыночной экономике. Регулировать с помощью гарантии вкладов конкурентные отношения между банками или очищать банковский сектор от слабых и криминальных участников -- это институциональная новация, обладающая признаками нецелевого использования института [Полищук 2008]. Для решения таких задач существуют другие институты и способы.
Во взглядах инициаторов гарантирования вкладов хорошо прослеживаются патерналистские установки. «Рядовые клиенты банков -- это пассивное большинство, и их материальные интересы следует охранять не только из соображений общего гуманизма, но и в целях поддержания устойчивости банковской системы» [77]. В России патернализм является традиционным и устойчивым общественным институтом [Нуреев, Латов 2017]. В июле 2018 г. 62% опрошенных считали, что «государство должно заботиться обо всех своих гражданах, обеспечивая им достойный уровень жизни» (см.: https://www. levada.ru/2018/08/23/rossiyane-trebuyut-ot-gosudarstva-zaboty/). Компенсация потерь гражданина из-за неудачно выбранного банка тоже воспринимается большинством населения как нечто естественное и даже как обязанность государства, поскольку оно допустило легальную деятельность этого банка на рынке и рекламу им своих услуг в СМИ. Государство обычно оправдывает эти ожидания и тем самым укореняет их. Наличие или отсутствие формальных гарантий возврата вкладов не имеет значения. Так, в 1998 г. вклады частных лиц из потерпевших крах шести крупных частных банков были переведены в Сбербанк. «Перевод» являлся эвфемизмом, так как своих средств для покрытия обязательств перед вкладчиками в данных банках было недостаточно, и государство взяло на себя обязательства перед их вкладчиками, чтобы успокоить их и сбить волну паники.
Склонность к патернализму государства повлияла на выбор параметров системы страхования; так, после длительных ожесточённых дискуссий отказались от принципа добровольности при вступлении банков в систему гарантирования в пользу обязательности. Было понятно, что обе стороны -- и вкладчики, и коммерческие банки -- не воспримут свою ответственность всерьёз: банк добровольно не застрахует вклады, но после краха его вкладчики всё равно обратятся к государству и будут точно так же претендовать на бюджетные ресурсы, как и застрахованные вкладчики, причём без каких-либо юридических оснований, как было в 1998 г. и неоднократно до и после того.
2.2. Возможная имплицитная мотивация Все высказанные в данном разделе статьи суждения являются лишь субъективными и предположительными.
8 Возможно, специфичный для России мотив заключался в том, чтобы с помощью гарантий отвлечь вкладчиков от финансовых «пирамид» и прочих мошенников и сделать их клиентами коммерческих банков.
9 Для вкладчиков Сбербанка введение системы страхования вкладов парадоксальным образом снижало степень защищённости, а не повышало её: если раньше была гарантия возврата всего вклада, то теперь -- только в пределах лимита возмещения (например, 100 тыс. руб. в самом начале действия системы страхования вкладов).
Исключением стали коммерческие банки Санкт-Петербурга, которые смогли договориться о создании локальной системы взаимного гарантирования вкладов (взаимопомощи) по аналогии со схемами, задолго до этого апробированными в
США.
Истинная повестка дня действующих лиц может отличаться от целей и задач, которые озвучиваются в публичном пространстве и фиксируются в документах. Составить свои суждения и предположения на этот счёт можно как логическим способом, так и интерпретируя документально зафиксированные высказывания, делавшиеся в ходе десятилетних обсуждений законопроекта о страховании вкладов. Я предполагаю, что действовали такие имплицитные мотивы:
— повысить конкурентоспособность частных банков;
— создать для себя новую сферу деятельности.
Доверие клиентов к Сбербанку и приток вкладов в него мало волновали инициаторов законопроекта, тем более что членство Сбербанка в системе гарантирования сначала вообще не было предусмотрено. На самом деле главным объектом заботы являлись частные коммерческие банки, многие из которых доверием не пользовались ввиду своей молодости и ненадёжности8. Гарантирование вкладов уравнивает возможности привлечения средств населения для крупного государственного банка, традиционно пользующегося доверием граждан, и иных участников банковского рынка, к которым такого доверия нет. Страхование вкладов, таким образом, наделялось селективным действием -- обеспечить ресурсами и укрепить частные банки за счёт государственного монополиста (Сбербанка). Сложно установить, откуда и почему мог возникнуть такой мотив у инициаторов законопроекта. Я допускаю здесь сочетание идеологической исходной мотивации (частная собственность «лучше» государственной; монополия Сбербанка тормозит развитие рыночной экономики) и какой-то иной. Как было сказано выше, подрыв лидирующих рыночных позиций Сбербанка обычно оставался имплицитной целью, которую сторонники гарантирования вкладов избегали провозглашать открыто (за редким исключением).