Кому и зачем было нужно гарантирование банковских вкладов?
Верников Андрей Владимирович --
доктор экономических наук, ведущий научный сотрудник Института экономики РАН
Цель статьи состоит в том, чтобы проанализировать обстоятельства, предшествовавшие появлению в России гарантирования банковских вкладов (2003 г.). Это поможет понять последующие особенности и результаты действия данного института. Автор сопоставляет имеющиеся статистические данные с другими доступными сведениями различного характера. Формальное гарантирование вкладов возникло в странах с развитой рыночной экономикой и финансовой системой и в отсутствие банков с государственным участием. В России продвижением данного института занялась в 1993 г. небольшая группа политиков и специалистов, тогда как непосредственные участники экономических отношений (крупные банки, привлекшие основной объём депозитов, и их вкладчики) предъявляли слабый спрос на право в данной сфере. Преимущества эксплицитной системы защиты вкладов были неочевидны в российских условиях, когда основная масса частных вкладов находится в банке с государственным участием. Материальные условия для гарантий по вкладам в тот период ещё не созрели: финансовые возможности государства были слабыми, институты рыночной экономики отсутствовали, а состав участников банковского рынка ещё не устоялся. Гарантирование не помогало людям вернуть свои сбережения, потерянные на рубеже 1990-х гг. Автор выдвигает предположение о том, чем могли руководствоваться инициаторы законопроекта о гарантировании вкладов. Это сочетание нескольких различных мотивов. Во-первых, благие намерения авторов законопроекта, сформировавшиеся под влиянием опыта США и других стран («демонстрационный эффект»). Во-вторых, стремление разрушить монополию Сбербанка и усилить частные коммерческие банки, повысив интенсивность конкуренции на банковском рынке ради предположительно благотворных эффектов этой конкуренции. В-третьих, поиск новой сферы деятельности для отдельных групп чиновников. Делается вывод, что ключевую роль в продвижении данной тематики в 1990-е гг. сыграл субъективный фактор.
Ключевые слова: Россия; заимствование институтов; гарантирование вкладов; спрос на право; банки; группа интересов; государственный патернализм.
Введение
Среди множества общественных институтов, возникших в России за последние два-три десятилетия, было и введённое в конце 2003 г.2 формальное гарантирование банковских вкладов3. Этот институт был трансплантирован из-за границы и имеет иностранное происхождение. Он возник в XIX веке в США; там же в 1933 г. появилась формальная система гарантирования в национальном масштабе. С помощью гарантирования вкладов государство либо сами участники рынка подстраховывают и создают дополнительный контур безопасности (safety net) для банков и их вкладчиков. Несмотря на распространённость систем гарантирования вкладов в разных странах мира и особенно в Европе [Demirgьз-Kunt, Kane, Laeven 2015], появление аналогичной системы в России в тот период не было предопределено или продиктовано обстоятельствами непреодолимой силы. По своей государственно-патерналистской и протекционистской направленности гарантирование вкладов отличалось от других зарубежных институтов, позаимствованных Россией в 1990-е гг. и направленных на развитие товарно-денежных отношений и демонтаж социалистической экономики.
Гарантирование банковских вкладов было официально введено в России в конце 2003 г. Федеральным законом № 177. До этого существовал институт неформальной государственной гарантии по вкладам населения в главном сберегательном учреждении страны -- Сбербанке. Институт формального гарантирования вкладов был импортирован из-за границы. Между тем в науке уже возник консенсус относительно того, что оптимальным методом институциональных преобразований и модернизации является не прямое заимствование институтов в других странах и их механический перенос на иную почву, а, скорее, их «выращивание» или «прививка» к уже существующим институтам, с тем чтобы избежать отторжения и перерождения института [Полтерович 2001; Кузьминов et al. 2005]. Внедрение в постсоциалистических странах одного и того же института порой приносило противоположные результаты в зависимости от того, когда и как он внедрялся [Woodruff 2004], поэтому обстоятельства, сопутствующие появлению института, и соотношение интересов стейкхолдеров влияют на приживаемость нового института и пользу от него. Институт может столкнуться с эффектом блокировки [Норт 1997]. Возможны и непредвиденные эффекты, когда институт используют не по прямому назначению, манипулируют им, захватывают его и подчиняют групповым интересам [Полищук 2008], сам институт мутирует [Верников 2009].
О проблемах в функционировании института гарантирования вкладов в России свидетельствует, например, то, что в 2004-2018 гг. произошёл 481 страховой случай, то есть обанкротились или лишились лицензий половина всех банков-участников. Это затронуло интересы 9,3 млн вкладчиков, а суммарный объём выплаченных вкладчикам возмещений приблизился к 2 трлн руб. (см.: https://www.asv.org.ru/ agency/statistical_information/)4. Основная фактология, касающаяся гарантирования вкладов в России, доступна в открытых источниках, в том числе на интернет-странице Агентства по страхованию вкладов (https://www.asv.org.ru/insurance/) и в Википедии (https:// ru.wikipedia.org/wiki/Система_страхования_вкладов). По примеру европейских законодателей, выпустивших 16 апреля 2014 г. директиву Европарламента и Европейского совета № 2014/49/EU «О системах гарантирования вкладов» (см.: Official Journal of the European Union. 2014. 57: 149-178), я использую термин «гарантирование вкладов». Российский закон от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ называется «О траховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации». Впрочем, один из законопроектов назывался «О государственном гарантировании вкладов населения в банках Российской Федерации». На самом деле величина нанесённого ущерба больше, так как несколько крупных частных банков, привлекавших вклады населения и потерпевших крах, подверглись санации не через Агентство по страхованию вкладов (АСВ), а через созданный Банком России новый механизм -- Фонд консолидации банковского сектора, и не вошли в статистику страховых случаев по линии АСВ.
В связи с этим мне представляется полезным вернуться к обстоятельствам появления данного института в России. Надеюсь, что это исследование позволит лучше понять механизм общественного выбора относительно институтов, дизайн которых Россия заимствует из-за рубежа. Это, в свою очередь, помогло бы в будущем минимизировать фактор случайности при выборе чужих институтов и ущерб от их внедрения.
Я пытаюсь оценить объективные обстоятельства и понять интересы и позицию главных действующих лиц. Представительный набор документов и материалов, относящихся к истории введения страхования вкладов в России, содержится в работе экономического летописца Н. И. Кротова (см.: [Кротов 2009]), по которой я в основном цитирую личные воспоминания и суждения непосредственных участников событий, независимо от мнения самого составителя книги. Выходившие в тот период публикации сторонних экспертов о страховании вкладов часто лишь пропагандировали поверхностно изученный зарубежный опыт в рамках PR-кампании по продвижению нового института в общественном мнении; они не включены в библиографический список. Общие вопросы страхования вкладов, его необходимости и результатов в статье не затрагиваются.
В разделе 1 статьи сопоставлены аргументы в пользу гарантирования банковских вкладов с реальными условиями России; в разделе 2 внимание фокусируется на мотивации инициаторов гарантирования вкладов в России; в разделе 3 освещается позиция других сторон -- вкладчиков, банкиров, чиновников, политиков и внешних участников процесса. В заключении подводятся итоги исследования.
гарантирование банковский вклад россия
1. Аргументы о необходимости гарантирования банковских вкладов и объективные условия в России
Основное теоретическое объяснение необходимости гарантий по вкладам относится к проблематике управления ликвидностью в банке. Любому банку потенциально грозит «набег» со стороны вкладчиков с массовым одномоментным изъятием средств из-за внезапной паники среди вкладчиков и их «стадного» инстинкта. Справиться с такой ситуацией банк самостоятельно не может, что приводит его к краху. Это, в свою очередь, сопряжено с высокими общественными издержками, поэтому общество предпочитает обезопасить банки от угрозы «набегов» [Bryant 1980; Diamond, Dybvig 1983]. Гарантирование вкладов призвано предотвратить или прекратить панику и «набеги» вкладчиков на свои банки, удержать хранящиеся там сбережения. Государство заботится о макростабильности, а значит, и о ликвидности акторов на микроуровне.
Широко применяются «социальные» аргументы, предполагающие государственную защиту интересов мелких вкладчиков («простых граждан»), наиболее финансово уязвимых и не имеющих знаний и навыков для того, чтобы самостоятельно оценить риски и качество своего банка. Гарантирование вкладов всегда презентуется общественности как «инклюзивный» институт, приобщающий широкие слои населения к пользованию банковскими услугами на равноправной и справедливой основе, а в конструкцию системы может быть заложен особый льготный режим для небольших по сумме вкладов.
В начале 1990-х гг., когда в России стали обсуждать формальное гарантирование вкладов5, хрестоматийная задача удержания вкладов в банках была для России не столь актуальной. Оставшиеся после гиперинфляции сбережения уже покинули банки и хранились в наличной форме (чаще всего в ино- Закон о страховании вкладов, как уже отмечалось, был принят в 2003 г., однако первый законопроект датирован ещё весной 1994 г., а Указ Президента № 409 «О защите сбережений граждан Российской Федерации» вышел 28 марта 1993 г., хотя и не был исполнен, поэтому я изучаю обстоятельства, существовавшие не только на день принятия ФЗ № 177, но и до того, ведь гарантирование вкладов в том или ином виде вполне могло возникнуть на несколько лет раньше, и это не произошло лишь по не зависящим от инициаторов закона причинам. странной валюте), а новые накопления ещё не возникли и не пришли. Речь поэтому шла не столько о сохранении денег в банках, сколько о переводе сбережений из наличной формы в безналичную и о привлечении в банки новых ресурсов.
Идея гарантирования вкладов продвигалась через властные структуры на фоне высоких темпов инфляции и общей политико-экономической нестабильности в стране, замещения национальной валюты иностранной, сохранения банков с государственным участием и низкого доверия к частным банкам. Люди держали свои сбережения в основном в наличной форме, причём приобретали с этой целью иностранную валюту [Яковлев 1998]. Ключевое отличие России заключалось в том, что здесь традиционно велика роль банков с государственным участием. В США же не было и нет государственных депозитарных учреждений, и все вклады находятся в частных банках. В российской ситуации преимущества эксплицитной системы гарантирования вкладов перед имплицитной были неочевидны. Кроме того, состояние государственных финансов в тот период объективно препятствовало подобным экспериментам -- собственно, фискальные соображения и отсрочили реализацию данной идеи до 2003 г., когда экономика Россия преодолела последствия кризиса и успешно развивалась.
В 1990-е гг. сохранение Сбербанка на ведущих позициях и даже его выживание не было данностью. Существовала вероятность того, что самый крупный банк с участием государства тоже атомизируют и уничтожат, как и другие государственные «спецбанки», либо передадут иностранным инвесторам, как поступили с ведущими сберегательными учреждениями в Центральной и Юго-Восточной Европе. В случае реализации одного из подобных сценариев формальное гарантирование вкладов оказалось бы востребованным, так как доверие к Сбербанку неизбежно пошатнулось бы. Однако к 2003 г., когда был принят Федеральный закон № 177, уже проявилась тенденция к восстановлению в России государственного сектора, сохранению системообразующей роли Сбербанка и стабилизации позиций иностранных дочерних банков.
Учреждение системы гарантирования вкладов может быть частью международных обязательств страны. В 2014 г. была принята очередная европейская директива № 2014/49/EU, согласно которой каждая страна -- член Евросоюза обязана иметь как минимум одну систему гарантирования вкладов, чтобы членством были охвачены все без исключения банки, принимающие депозиты населения, и защите подлежат депозиты стоимостью до 100 тыс. евро. Недавно вступившие в ЕС страны Центральной и Юго-Восточной Европы были вынуждены принять и внедрить у себя весь комплекс европейских правовых институтов (Acquis Communautaire), поэтому у них не было выбора, хотя единый уровень страхового возмещения представляется завышенным ввиду среднего размера доходов и сбережений в этих странах. У России же никаких международных обязательств по поводу гарантирования вкладов и параметров этой системы не было и по-прежнему нет, и всё произошло исключительно по её собственной инициативе.
Американские теоретики гарантирования вкладов предвидели риски и потенциальный ущерб от гарантирования вкладов, главный из которых -- это распространение недобросовестного безответственного поведения, по-английски -- moral hazard. Граждане, чьи вклады гарантированы или застрахованы, перестают интересоваться финансовым состоянием и деятельностью своих банков. Это подрывает рыночную дисциплину, то есть готовность и способность вкладчиков «наказывать» рискованные банки оттоком вкладов, поощряет иждивенчество и инфантилизм. Сами банки при гарантировании вкладов приобретают склонность к агрессивному поведению и выбору более рискованных, менее надёжных проектов, в которые вкладываются полученные от вкладчиков ресурсы [Martrnez-Peria, Schmukler 2001; Cull, Sorge, Senbet 2005; Hogan, Johnson 2016]. Из-за наличия гарантий банки меньше опасаются оттока вкладчиков, которые могут узнать об их рискованных операциях. Moral hazard повышает риски банков и системы в целом, вероятность краха отдельных банков и наступления финансового кризиса. Связь между страхованием вкладов и moral hazard среди банков и вкладчиков подтверждается в большинстве эмпирических исследований, в том числе на материале России [Пересецкий 2008; Cвmara, Montes-Negret 2006; Ungan, Caner, Цzyildmm 2008; Karas, Pyle, Schoors 2010; 2013; Chernykh, Cole 2011]. Страхование вкладов вместе с санацией проблемных банков за счёт государства изменило поведение вкладчиков, которые теперь в меньшей степени склонны поддаваться панике при появлении негативной информации о банке. Вкладчики потеряли интерес к финансовому состоянию банка, которому они доверяют свои сбережения, причём этот «обезболивающий» эффект сохраняется даже во время кризиса [Karas, Pyle, Schoors 2013]. Кроме того, вкладчики знают, что при нехватке средств внутри самой системы гарантирования выплата возмещения произойдёт за счёт безусловного привлечения дополнительных государственных ресурсов, и это тоже расхолаживает их.