Муниципальными служащими не являются: депутаты члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, а также лица, которые, исполняют обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, избирательных комиссий муниципальных образований, а также члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами Орёл Е.О., Шиповская Н.М. Организация кадрового обеспечения муниципальной службы // В сборнике: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор А.А. Сукиасян. 2014. С. 266-269..
С учетом занимаемой должности, муниципальный служащий может заниматься собственно управленческой (руководящей) деятельностью, или выполнять исполнительские и контрольные функции.
Далее рассматриваются требования, предъявляемые к муниципальным служащим, и вопросы обеспечения органов местного самоуправления кадрами, отвечающими этим требованиям.
Поступление на муниципальную службу. В соответствии с действующим законодательством, замещение муниципальной должности происходит по результатам конкурса либо без проведения конкурса, путем назначения.
На муниципальную службу имеют право поступать граждане, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям, установленным в соответствии с законом для замещения должностей муниципальной службы, при отсутствии обстоятельств, в качестве ограничений, связанных с муниципальной службой Прибыткова Л.В. Программы развития муниципальной службы как элемент механизма кадрового обеспечения органов местного самоуправления // Человеческий капитал. 2014. № 11 (71). С. 74-79..
Гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет - предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.
Если лицо отвечает требованиям, предъявляемым муниципальной должностью, и не имеется оснований для отказа в замещении должности, кандидат может претендовать на ее замещение.
Выбор способа замещения должности зависит от самой должности и регламентируется муниципальными правовыми актами. По результатам испытания лицо может быть допущено к замещению муниципальной должности или зачислено в резерв муниципальной службы Орёл Е.О., Шиповская Н.М. Организация кадрового обеспечения муниципальной службы // В сборнике: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор А.А. Сукиасян. 2014. С. 266-269..
С гражданином заключается трудовой договор (контракт), и он приступает к исполнению своих обязанностей по замещению муниципальной должности муниципальной службы. После поступления на муниципальную должность служащий зачисляется в реестр муниципальных должностей субъекта РФ Дворчук А.Н., Винокурова А.В. Кадровое обеспечение муниципальной службы: проблемное поле и основные характеристики // Актуальные проблемы гуманитарных и естественных наук. 2015. № 6-2. С. 197-199..
Исполнение обязанностей муниципальной должности - следующая стадия прохождения муниципальной службы.
Продолжительность нахождения гражданина на муниципальной службе напрямую зависит от уровня его профессиональной подготовки и личностных качеств и может продлиться не один десяток лет, а может закончиться на стадии испытательного срока.
Для оценки уровня профессиональной подготовки муниципального служащего, в органах местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации периодически проводятся аттестации служащих Дубровская Ю.В., Копнинцева Н.М. К вопросу кадрового обеспечения гражданской и муниципальной службы // Научное обозрение. 2014. № 11-1. С. 306-310.. Аттестации не подлежат муниципальные служащие, замещающие должности муниципальной службы категории «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный договор (контракт).
Аттестация муниципальных служащих производится аттестационной комиссией, формируемой в соответствии с нормативной документацией органов местного самоуправления. В том случае, когда аттестационная комиссия признаёт муниципального служащего не соответствующим занимаемой должности, он может быть направлен на профессиональную переподготовку либо понижен в должности, а при отказе -- уволен в соответствии с трудовым законодательством РФ Орёл Е.О., Шиповская Н.М. Организация кадрового обеспечения муниципальной службы // В сборнике: СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ В УСЛОВИЯХ НЕОПРЕДЕЛЕННОСТИ Сборник статей Международной научно-практической конференции. Ответственный редактор А.А. Сукиасян. 2014. С. 266-269..
Прекращение муниципальной службы является завершающим этапом карьеры муниципального служащего.
В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации общими основаниями прекращения служебных отношений являются: увольнение, отставка служащего, признание в установленном порядке безвестно отсутствующим или объявление его умершим, смерть служащего Беднова Е.А., Денисов М.В. Проблемы кадрового обеспечения и организации деятельности муниципальных служб в России и за рубежом // Фундаментальные и прикладные исследования в современном мире. 2015. № 10-2. С. 22-24..
Кроме того, помимо случаев предусмотренных федеральным законодательством, увольнение муниципального служащего может быть осуществлено на основании норм законодательства субъекта РФ и муниципальных нормативных правовых актов, по инициативе руководителя органа местного самоуправления Левадняя М.О. Диагностика, оценка и развитие управленческих кадров в системе кадрового обеспечения государственной и муниципальной службы // В сборнике: Современные тенденции политического, экономического развития и проблемы управления в странах АТР Материалы I научно-практической конференции с международным участием "Современные тенденции, перспективы развития экономики и управления в странах АТР". Редколлегия: научный редактор В.Ф. Печерица, А.С. Белов, Е.И. Бережнова, В.А. Останин, С.Г. Пушкарев. 2014. С. 206-213..
Также, муниципальный служащий может расторгнуть договор и уволится с замещаемой должности муниципальной службы по собственной инициативе.
Главы местных администраций работающих по контракту, заключённому на конкурсной основе, также является муниципальным служащим, но с точки зрения законодательства эта категория служащих имеет особое положение. Поскольку они являются муниципальными служащими, их служебная деятельность и правовой статус регламентируется Федеральным законом №25-ФЗ Федеральном Законе от 2 марта 2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». Но в связи с тем, что такие муниципальные служащие, осуществляя руководство местной администрацией, выполняют важные управленческие функции, их деятельность также подпадает под нормы Федерального закона №131-ФЗ Федеральный Закон от 6 октября 2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». и иных нормативных актов, регулирующих деятельность местной администрации.
Различные вопросы, связанные с юридической ответственностью данных должностных лиц регулируются как трудовым, так и административным, гражданским и уголовным законодательством.
В Федеральном Законе от 2 марта 2007г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» подробно перечислены права и обязанности муниципального служащего, его правовой статус, а также ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой. В Законе также оговариваются основные принципы муниципальной службы и требования, предъявляемые к гражданину при поступлении на муниципальную службу Дубровская Ю.В., Копнинцева Н.М. К вопросу кадрового обеспечения гражданской и муниципальной службы // Научное обозрение. 2014. № 11-1. С. 306-310.. Обобщая всё выше сказанное, можно сделать следующий вывод: муниципальный служащий - это гражданин РФ, достигший 18 лет, владеющий государственным языком Российской Федерации, отвечающий необходимым квалификационным требованиям и исполняющий обязанности по муниципальной должности муниципальной службы в порядке, определенном уставом муниципального образования и в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.
Муниципальные служащие являются одной из основ местного самоуправления, его движущей силой способной, при правильном применении, преодолеть любые трудности, значительно повысить уровень жизни местного населения, стать залогом успешного проведения реформ в нашей стране.
1.2 История становления системы государственного регулирования кадрового обеспечения
Ростки городского самоуправления встречались на ранних этапах исторического развития российской государственности. В этот период общественное самоуправление существовало в виде вечевой формы самоуправления. После появления первых государств, возникновения четкой сословной иерархической лестницы, всю полноту власти получили выходцы из наиболее богатых и знатных родов и представители военной элиты Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского.- Закон и право 2012. - С.295..
В средневековой Руси на руководящие должности выдвигались люди преимущественно из высших слоев общества. Для боярских родов служебные чины определялись в зависимости от таких признаков, как древность или знатность рода. Поскольку большинство дворян принадлежали к титулованным княжеским родам, перешедшим на службу к московскому князю, то признак знатности приобрел приоритетное значение. Поэтому представители титулованных княжеских родов занимали, как правило, высшие государственные должности, причем относились к этому как к своему наследственному праву.
Появившиеся при Иване Грозном первые Земские органы не имели всесословного характера. Земская власть на местах осуществлялась земскими старостами, а также земскими дьяками и «лучшими людьми» выбираемыми в основном из дворянского сословия.
Местничество мешало выдвижению на государственные должности талантливых управленцев. Попытка в 1682 г. отменить прием на службу по знатности и замещать вакантные должности на основе деловых качеств встретила яростное сопротивление титулованного боярства и успеха не имела.
Уроки раздробленности и «самостийности» удельных княжеств, привели к тому, что московские князья и государи в XIV--XVI вв. все более ориентировались на дворянство как основную социальную опору великокняжеской и царской власти. Дворяне, то есть люди двора, обязанные князю военной службой и получившие за нее небольшие земельные поместья на правах владения, постепенно приобретали все больший политический вес и с XVI в. наряду с боярами составляли высший слой общества и важный источник выдвижения руководящих должностей для «государевой службы».
Группа приказных, или служилых, людей таким способом эволюционировала в направлении будущего профессионального корпуса государственных служащих. Она постепенно превращалась в особый слой, который постоянно занимался государственной службой и концентрировал в своих руках управление важнейшими сферами жизни государства.
В процессе формирования корпуса государственных служащих постепенно вырабатывались принципы подбора и расстановки чиновников, прежде всего компетентность в курируемой ими отрасли. Уже в петровском Генеральном регламенте 1720 г. президентам и вице-президентам коллегий вменялось в обязанность постоянно заботиться о том, чтобы канцелярии и конторы принимали на штатные должности лиц, основательно знающих поручаемое им дело Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского.- Закон и право 2012. - С.295..
Система земского и городского управления была в значительной мере модифицирована реформами Екатерины Великой, что позволяло повысить эффективность государственного управления на местах. Основным недостатком реформ этого периода можно считать их ярко сословный характер, ещё более возвысивший дворянство Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник под ред. А.С. Прудникова, Д.С. Белявского.- Закон и право 2012. - С.295..
Этапным моментом в развитии местного самоуправления в России оказались земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II.
Сразу же после отмены крепостного права, крестьянское общественное устройство в сельской местности (по Положению 1861 г.) было представлено сословными волостями. Волостное управление составляли волостной сход, волостной старшина с волостным правлением и волостной крестьянский суд. Должности крестьянского общественного управления замещались по выбору на три года.
Сельский сход и сельский староста составляли сельское общественное управление. Сельский староста наделялся обширными полномочиями как по делам общественным, в пределах компетенции сельского общественного управления, так и административно-полицейским.
Основным недостатком крестьянского самоуправления было сохранение сословного принципа в его формировании. Органы крестьянского общественного управления находились под двойным контролем как со стороны местных учреждений по крестьянским делам, основной состав которых формировался из помещиков, так и со стороны судебно-административных органов, представители которых одновременно замещали должности по крестьянскому управлению. Волостное и сельское самоуправление при таких условиях развития не получило.