В 1818 г. состояние городской полиции вновь обсуждалось в центральном правительстве, однако на этот раз пристальное внимание было обращено на организацию пожарной части, которая признавалась неудовлетворительной («хотя в губернских городах и содержатся пожарные инструменты, но без всякого устройства сей важной части» [28. Л. 2]). Александр I распорядился вновь «определить по местному соображению всех обстоятельств» число кварталов и частей по каждому городу, «а с тем вместе и приличное число полицейских чиновников», и «чтобы в каждом городе был при полиции брандмейстер и при нем два ученика» [Там же]. На практике этот указ не привел к каким-либо изменениям в составе полиций северных городов. В ряде городов, в первую очередь крупных, должность брандмейстера уже существовала, однако она не входила в штатные расписания городской полиции (в Архангельске нанимали двух брандмейстеров, в Вологде - одного, в Каргополе - один «наряжался» от общества, в Тотьме брандмейстер появился после значительного пожара 1815 г., истребившего большую часть городских строений). После 1818 г. брандмейстеры были включены только в штаты для крупных городов; в изучаемом регионе к таковым относились Архангельск и Вологда. В начале 1820-х гг. правительство также озаботилось состоянием тюрем; в частности, предписывалось при каждом остроге определить смотрителя, который формально хотя и не входил в штат городской полиции, но относился к числу городских полицейских чинов [29. С. 409]. Однако на регулярной основе эти должности стали замещаться только десятилетие спустя, после вступления в силу «Инструкции смотрителю тюремного замка» от 9 апреля 1831 г.
Во второй четверти XIX в. контроль за состоянием городской полиции был усилен. При этом основной задачей правительства Николая I стало приведение в действие законоположений, принятых в предшествовавшее царствование. В первую очередь речь идет о разработке штатных расписаний с учетом особенностей и нужд городов, а также об упорядочении финансового обеспечения и согласовании расходов на полицию с доходами городов. Изменения не были единовременными и вводились постепенно на протяжении всей второй четверти XIX в.
В первые годы правления Николая I особое внимание было обращено на положение канцелярских служителей, чьи должности не входили в штатные расписания, а материальное положение было весьма тяжелым. В 1827 г. в связи с вступлением в силу известного «Положения о канцелярских служителях» [30. С. 895897] были собраны сведения о «штатах канцелярских служителей» местных учреждений, в том числе городских полиций. В соответствии с новыми правилами организации службы этой категории служащих губернаторам было предложено представить «проекты» их штатов и «примерное исчисление» казенных сумм, необходимых для их содержания [31. Л. 1-2 об.]. Полученные с мест ведомости заметно различались. Из Олонецкой губернии, где нехватка канцелярских служителей ощущалась особенно остро, поступили довольно подробные сведения, характеризующие плачевное состояние канцелярий: из семи городнических правлений только в Вытегорском и Лодейнопольском состояло по одному штатному канцелярскому служителю, в остальных письмоводители были «вольнонаемные» (т.е. лица, не находившиеся на действительной службе) [32. Л. 9-9 об.]. Олонецкий губернатор полагал, что для нормального функционирования полиций требовалось 22 канцелярских служителя (в Петрозаводске, Олонце, Вытегре и Каргополе - по 4, в Лодейном Поле, Пудоже и Повенце - по 2), на содержание которых из казны просил выделять ежегодно 10 154 руб. [Там же. Л. 4 об.]. Вологодский губернатор сообщил, что «в Вологодской полиции состоит шесть канцелярских служителей, в Устюгской три, в прочих осьми полициях находится не более как по одному» (итого - 17 человек); на их жалованье и канцелярский расход употреблялось 4 370 руб. (из них 1 300 руб. из казны) [33. Л. 14-14 об.]. В проекте штата он предложил увеличить количество канцелярских служителей до 31 человека (в Вологодской - 9, Устюгской - 6, в остальных по два) с казенным содержанием в 5 960 руб. [Там же. Л. 3 об.-4].
В свою очередь, архангельский губернатор указал, что по всем полициям насчитывается 24 человека (в Архангельской - 10, в остальных по два), расход составляет 5 550 руб. [31. Л. 10-10 об., 12]. Очевидно, что в этой справке он решил выдать желаемое за действительное, поскольку Архангельская губерния испытывала не меньшие, чем Олонецкая, трудности с канцелярскими служителями, а бедность уездных городов не позволяла содержать канцелярии из двух человек; соответственно, их реальное число было гораздо меньше. В частности, в 1832 г. архангельский губернатор в представлении к министру внутренних дел сообщал, что «сверх недостающего по штатам числа чиновников и канцелярских служителей, простирающегося до 140 человек, состоит в губернии совершенный недостаток по многим местам в опытных и способных для дел по службе чиновниках и канцелярских служителях от недостаточного по службе получаемого жалованья, особенно же в тех присутственных местах, где оного менее положено...»; к числу последних, конечно, относились и городнические правления [34. Л. 1 об.]. При этом в предложенном губернатором проекте штата предлагалось только расширить штат канцелярии Архангельской полиции до 11 человек и увеличить общий «казенный» расход до 10 950 руб. [Там же. Л. 6-6 об.].
Собранные со всей империи сведения по канцелярским служителям учитывались при разработке новых, более подробных штатных расписаний, включавших не только служащих канцелярий, но и полицейские нижние команды и пожарных. При этом, как и в предыдущие десятилетия, особые штаты полагались только для крупных городов, а для прочих - единое унифицированное расписание. Так, 24 апреля 1829 г. было принято новое положение «Об устройстве полиции и пожарной части, и о доходах и расходах в городе Вологде» [35. С. 272-278]. Согласно этому документу штат полиции включал 19 человек: полицмейстера, 3 частных приставов, 6 квартальных надзирателей, 9 канцелярских служащих. На содержание полиции было определено 14 355 руб. 94 коп. Отметим, что одновременно с этим расписанием были введены в действие новые правила по регулированию доходов и расходов города: «статьи доходов» должны были учитывать и перекрывать расходы на полицию.
В 1835 г. для городнических правлений был утвержден единый штат из трех человек (городничий, письмоводитель и писец) и из казны назначены добавочные суммы на его содержание: отныне городничему полагалось жалованье 1 000 руб., письмоводителю - 500, писцу - 300, а также 200 руб. на канцелярские расходы [36. С. 181]. В 1836 г. эти расходы были закреплены в «Расписании о суммах, потребных на содержание городских полиций» [37. Отд. 2. С. 293-294]. В этом документе среди рядовых уездных городов указывался и Великий Устюг, несмотря на то что сохранялся прежний состав его полиции из 13 человек [38. Л. 1616 об.]. Это означало, что на расходы ему, так же как и другим уездным городам, назначалось от казны только 2000 руб., а остальные издержки компенсировались по-прежнему за счет городского общества.
Примечательно также, что в «Расписание» не попал Петрозаводск. В тексте указа, сопровождавшего «Расписание», отмечалось, что «во многих губернских и уездных городах, в коих на полиции не издано еще штатов... оказалось состоят частные приставы и квартальные надзиратели, определенные по распоряжению местных губернских начальств в большем или в меньшем количестве, с окладами разнообразными» [37. Отд. 1. С. 632]. В связи с этим губернаторам поручалось «войти в ближайшее соображение потребного числа сих чиновников в каждом городе, судя по населению и обширности городов, количеству возникающих дел и по способам городских доходов», и представить свои предложения по устройству полиции «с проектами штатов и положением о городских доходах и расходах» [Там же]. Очевидно, к числу таких городов относился и Петрозаводск. Среди архивных документов и материалов законодательства не удалось обнаружить утвержденного по итогам этой работы штатного расписания. Однако установлено, что с 1840-х гг. оно включало городничего (с 1847 г. переименован в полицмейстеры [39. С. 523]), частного пристава, 3 квартальных надзирателей, 3 канцелярских служителей [40. Л. 181 об.-208; 41. Л. 343 об.-362]. Иными словами, в новых штатах Петрозаводского городнического правления был зафиксирован сложившийся на практике состав полиции.
По штатному расписанию Архангельской городской полиции от 7 ноября 1844 г. предусматривалось 30 служащих: полицмейстер, пристав гражданских дел, пристав уголовных дел, 2 заседателя от купечества, 2 частных пристава, 7 квартальных надзирателей, секретарь, 15 канцелярских служащих. На содержание полиции требовалось 10 514 руб. 37,5 коп. серебром [42. С. 248-249].
Вводившиеся во второй четверти XIX в. штатные расписания позволяют увидеть, что практика организации полицейских учреждений и специфика городских поселений учитывались лишь по отношению к отдельным городам, преимущественно губернским. При этом при регулировании численности и состава городской полиции принимались во внимание предложения, в разное время поступавшие в центр от губернских начальников (генерал-губернаторов и губернаторов [8. Л. 5-8 об., 31-33, 49-49 об.; 31. Л. 6 об.; 32. Л. 4 об.; 33. Л. 3 об.; 43. Л. 1-4]). Однако для основной массы городов был предложен унифицированный состав полиции с минимальным числом служащих. Исключения из общего правила не допускались даже для тех из них, которые еще в конце XVIII в. получили отдельные штатные расписания и, по мнению губернской администрации, требовали особого внимания. Так, в 1840-е гг. не единожды Великоустюгская полиция представляла на рассмотрение начальства рапорты с ходатайством о пересмотре штата, указывая на недостаточное число канцелярских служителей, приводящее к медленному течению дел. Однако добиться удовлетворения этой просьбы в изучаемый период так и не удалось, даже несмотря на то, что городское общество выражало готовность взять на себя расходы на дополнительные штатные единицы по канцелярии [44. Л. 15-19].
Таким образом, всего на Европейском Севере в первой половине XIX в. функционировали 3 городские полиции (Архангельск, Вологда и Великий Устюг) и 22 городнических правления (7 в Архангельской губернии, 8 в Вологодской и 7 в Олонецкой). Общее число штатных должностей было весьма скромным: в начале XIX в. - 90 (в Архангельской губернии - 30, в Вологодской - 46, в Олонецкой - 14), в середине века - 128 (46, 56 и 26 соответственно). Следовательно, за полвека рост составил 30%. Среди служащих выделялись собственно полицейские (полицмейстеры, городничие, частные приставы, квартальные надзиратели), численность которых увеличилась с 48 до 53 человек, и канцелярские служители (с 42 до 75 человек). Во второй четверти XIX в. почти во всех городах имелись штатные должности смотрителей тюремных замков, а при полициях Архангельска и Вологды еще и брандмейстеров, на которые часто назначались отставные военные, выслужившие обер-офицерские чины.
Архивные материалы позволяют увидеть, что реальная численность служащих городских полиций, для которых действовали отдельные штатные расписания, в основном соответствовала предполагаемой правительством. Расхождение выявлено только в составе Вологодской полиции, где в первой четверти XIX в. служили не 6, а 7-8 квартальных надзирателей [45. Л. 79 об.-83; 46. Л. 238 об.-247]. Что касается городнических правлений, то здесь наблюдается значительная разница. Если заполнить должности городничих в основном удавалось, чему, несомненно, способствовало то, что эти места с 1816 г. замещались по назначению Александровского комитета о раненых из «отставных за ранами» офицеров [47. Л. 1-12 об.; 48. С. 637], то канцелярских служителей почти повсеместно не хватало. Как уже отмечалось, при Александре I численный состав канцелярий в штатах не определялся, а их материальное обеспечение было явно недостаточным. Особенно сильно эта проблема ощущалась в отдаленных уездных городах, куда суровые северные условия и мизерное жалованье не привлекали служащих. Так, в первой четверти XIX в. предполагалось, что при городничих должен служить минимум один письмоводитель, но на практике городнические правления почти в половине северных городов вообще не располагали канцелярскими служителями. Во второй четверти XIX в. с изданием новых штатов правительство связывало надежды на то, что положение присутственных мест в северных губерниях будет улучшено и «места сии получат способы приобретать для своих канцелярий чиновников и служителей опытных и способных» [34. Л. 13 об.]. Установление фиксированных окладов и выплат на «паек и обмундирование» сделало канцелярскую службу более привлекательной. Кроме того, в этот период постепенно вводились льготы для желающих отправиться на службу в отдаленные губернии [49. С. 137-139]. Так, если в 1827 г. по всем городническим правлениям Олонецкой губернии насчитывалось всего 2 канцелярских служителя, то к 1844 г. вакантными пребывало 5 из 15 канцелярских должностей.
Состав служащих городской полиции позволяют проанализировать выявленные в ходе исследования групповые формулярные списки по северным губерниям, сохранившиеся в РГИА (изучены материалы за 1800-е (по Архангельской губернии за 1807 г., по Вологодской - за 1806 г. и по Олонецкой - за 1803 г.), 1826, 1844 и 1850 гг. [40. Л. 181 об.-264; 41. Л. 343 об.- 422; 45. Л. 77 об.-85, 91 об.-92, 98 об.-99, 106 об.-108, 115 об.-116, 124 об.-129, 136 об.-138, 147 об.-149, 156 об.-157, 165 об.-167; 46. Л. 233 об.-250, 254 об.- 257, 285 об.-290, 317 об.-326, 345 об.-349, 377 об.- 385, 428 об.-431, 445 об.-452, 470 об.-474; 50. Л. 91 об.- 92, 103 об.-105, 115 об.-116, 126 об.-129, 141 об.-142, 154 об.-156, 165 об.-166; 51. Л. 141 об.-150, 163 об.- 164, 173 об.-174, 183 об.-184, 195 об.-196, 207 об.- 208, 219 об.-220, 233 об.-234; 52. Л. 160 об.-189; 53. Л. 120 об.-140; 54. Л. 214 об.-279; 55. Л. 304 об.-432; 56. Л. 95 об.-100, 105 об.-108, 113 об.-117, 167 об.-172, 187 об.-213, 265 об.-270, 310 об.-312, 314 об.-318, 408 об.-413, 418 об.-421, 478 об.-481, 500 об.-514, 528 об.-531, 645 об.-649, 651 об.-667, 685 об.-692, 751 об.-760, 809 об.-821, 853 об.-856; 57. Л. 349 об.-588]). Результаты обработки этих документов представлены в табл. 1-4. Следует уточнить, что указанные источники в основном содержат сведения о чиновниках, а служащие, не имевшие классных чинов (так называемые канцелярские служители), попадали в них лишь в порядке исключения (такие данные обнаружены в групповых формулярных списках по Олонецкой губернии за 1803 и 1844 гг. и Архангельской губернии за 1844 г.). В законодательстве и делопроизводственной документации первой половины XIX в. понятия «канцелярский чиновник» и «канцелярский служитель» различались. И те и другие состояли на службе в канцеляриях учреждений, однако канцелярские чиновники, в отличие от служителей, имели классные чины и, соответственно, попадали в групповые формулярные списки, ежегодно поступавшие в Сенат. Канцелярские служители чинов не имели; они носили канцелярские звания: «копиист» (низшее), «подканцелярист» (среднее) и «канцелярист» (высшее). Также отметим, что в групповые формулярные списки включали чиновников, пребывавших на должностях брандмейстеров и смотрителей тюремных замков, и не вносили лиц, составлявших полицейские нижние и пожарные команды, а также вольнонаемных лиц.
В табл. 1 представлено сословное происхождение служащих городской полиции. При объяснении полученных показателей нужно учитывать два фактора: специфику комплектования полицейских учреждений и состав населения изучаемых губерний. Специфика комплектования выражалась в том, что на полицейские должности, в первую очередь полицмейстеров и городничих, правительство в основном определяло отставных военных офицеров, среди которых, с одной стороны, был высок удельный вес дворян, а с другой - встречались выходцы из самых разных сословий, в том числе податных (крестьяне, мещане, солдаты, иностранцы), кому удалось отличиться на военной службе и выслужить классные чины. С 1816 г. все должности полицмейстеров и городничих замещались по определению Александровского комитета о раненых, о чем уже упоминалось [47. Л. 11 об.]. Кроме того, на должности смотрителей тюремных замков, как правило, назначались вышедшие в отставку военные нижние чины, некогда поступившие на службу рекрутами (обычно из крестьян и солдат) и по выслуге узаконенных лет награжденные первым классным чином. Действовавшие принципы комплектования полицейских учреждений находят наглядное отражение в табл. 1.