14
Кадровое обеспечение городской полиции на европейском Севере России в последней четверти XVIII - первой половине XIX в.
О.А. Плех
Аннотация
Рассматривается кадровое обеспечение городской полиции трех губерний Европейского Севера России (Архангельской, Вологодской и Олонецкой) в последней четверти XVIII - первой половине XIX в. На основе опубликованных нормативных правовых актов и архивных делопроизводственных материалов установлена численность и проанализирован состав служащих по их сословному происхождению, возрасту и уровню образования. Представленные в статье материалы позволяют увидеть, что для большинства чиновников служебные перспективы определялись сословным происхождением, опытом службы и личными качествами.
Ключевые слова: кадровый состав, городская полиция, чиновничество, гражданская служба, Европейский Север России
Празднование 300-летнего юбилея российской полиции привлекло внимание многих ученых к проблемам становления и развития правоохранительных органов. Попытки обобщить накопленный опыт и результаты исследований обнаружили, что многие вопросы, связанные с функционированием органов внутренних дел в Российской империи, требуют дальнейшей разработки [1]. В последние десятилетия увеличилось число публикаций, характеризующих состояние местной полиции в рамках отдельных регионов с опорой на конкретно-историческую документальную основу, что, безусловно, позволяет выйти на качественно новый уровень осмысления интересующей нас проблематики. Однако в большинстве своем эти исследования охватывают период второй половины XIX - начала XX в. В гораздо меньшей степени ретроспективному анализу повергаются особенности работы провинциальных полицейских учреждений XVIII - первой половины XIX в., что обусловлено фрагментарностью источниковой базы [2-5]. В центре внимания настоящей статьи - служащие городской полиции северных губерний России (Архангельской, Вологодской и Олонецкой), их численность и состав в последней четверти XVIII - первой половине XIX в. Речь идет о лицах, состоявших в действительной гражданской службе. Что касается выборных городских представителей, воинских команд и низших служителей, то ввиду специфики их служебного положения в статье они рассматриваться не будут. В указанных географических и хронологических рамках эти вопросы еще не становились предметом научного анализа. Документальную основу исследования составляют нормативные правовые акты и архивные делопроизводственные материалы, в том числе материалы систематического учета чиновничества - групповые формулярные списки.
В изучаемый период административно-полицейское управление в городах осуществляла городская полиция, на которую возлагались многочисленные обязанности: среди них значились не только полицейские, но и судебно-следственные функции и хозяйственно-распорядительные дела (обеспечение безопасности населения, пожарная охрана, строительство и благоустройство, надзор за торговлей, борьба с нищенством и пр. [2. С. 28-29]). При всей значимости и обширности полномочий не существовало единой унифицированной схемы организации городской полиции. Формирование учреждений и их состава представляло собой протяженный во времени неравномерный процесс, на который оказывали влияние, с одной стороны, стремление государства организовать полицейское управление, отвечающее стоящим перед ним задачам и соответствующее нуждам городских обывателей, а с другой - ресурсы и возможности самих городов, которые зачастую оказывались весьма ограниченными. Пожалуй, в этом плане городская полиция выделялась на фоне остальных местных учреждений. В ходе ее становления и развития региональный фактор приобрел первостепенное значение. В связи с этим, прежде чем непосредственно перейти к характеристике корпуса служащих, необходимо уделить некоторое внимание специфике северорусских городов.
Города Европейского Севера России значительно различались между собой как по численности населения и занимаемым площадям, так и по социально-экономическому развитию. Самым крупным городским поселением был Архангельск. На общем фоне также выделялись Вологда, Великий Устюг и Петрозаводск. Остальные города представляли собой небольшие поселения, причем большинство из них приобрело свой статус в результате губернской реформы 1775 г. Отметим также, что некоторые поселения, назначенные при Екатерине II уездными центрами, не обладали для этого достаточным количеством населения, в связи с чем к ним присоединили близлежащие деревни. Последствием таких административных решений стало появление огромных по площади территориальных комплексов (например, Кемь - 29 тыс. дес., Усть-Сысольск - 15 [6. С. 173]). Население таких городов, по сути, состояло из приписанных к ним крестьян. Так, в 1786 г. в Кеми не проживало ни одного купца или мещанина, а среди лиц, «домы имеющих», значились государственные крестьяне (около 1 007 чел. обоего пола), 18 церковнослужителей и 10 разночинцев [7. Л. 53 об.-54].
Административно-территориальное устройство, претерпев ряд преобразований в последней четверти XVIII в., устоялось лишь в начале XIX в. С этого времени в изучаемых губерниях насчитывалось 3 губернских и 22 уездных города. По данным на 1811 г., в Архангельске проживало 9 547 чел., в Вологде - 9 564 чел., в Великом Устюге - 7 447 чел., в Петрозаводске - 4 723 чел.; в четырех городах насчитывалось от 2 до 3 тыс. жителей (Тотьма, Каргополь, Вытегра, Усть-сысольск), в семи - от 1 до 2 тыс. (Сольвычегодск, Мезень, Грязовец, Кемь, Холмогоры, Олонец, Онега), в шести - от 500 до 1 000 чел. (Пудож, Яренск, Ни- кольск, Кола, Повенец, Лодейное Поле), в четырех - менее 500 чел. (Кадников, Шенкурск, Вельск, Пинега) [8. Л. 28-29, 31-43, 51-52]. К 1858 г. население Архангельска выросло до 20 807 чел., Вологды - до 16 425, Петрозаводска - до 10 648, Великого Устюга - до 8 359; среди остальных городов только в шести проживало более 2 тыс. чел. (Грязовец, Тотьма, Усть-Сысольск, Вытегра, Кадников, Каргополь), а четыре едва насчитывали 500-600 жителей (Пинега, Кола, Шенкурск, Повенец) [9. С. 1-54, 315-365; 10. С. 396-428]. Губернская реформа Екатерины II предусматривала создание во всех губернских и уездных городах особых полицейских учреждений, однако в самом Учреждении о губерниях 1775 г. их структура и полномочия не определялись (указывалось лишь, что полицейское управление возлагается на городничих) [11. С. 256-259]. Этот пробел должно было восполнить принятие Устава благочиния 1782 г., согласно которому городам полагалось иметь довольно внушительные штаты полицейских учреждений [12. С. 462]. Так, 17 марта 1783 г. было отдано распоряжение об учреждении управ благочиния в Архангельске и Вологде [13. С. 883], а 17 марта 1786 г. - в Великом Устюге [14. С. 555]. Для каждой из них определялись штатное расписание и размер содержания, ассигнуемого из казны (для Архангельской - 5 910 руб., для Вологодской - 5 490 руб., для Устюгской - 4 950 руб.).
Выявленные в ходе исследования архивные материалы позволяют увидеть состав управ благочиния. Так, в Архангельске, разделенном в соответствии с конфирмованным планом на 2 части и 10 кварталов, определялись должности обер-коменданта, городничего, двух приставов (уголовных и гражданских дел), двух частных приставов, 10 квартальных надзирателей и 10 квартальных поручиков; в составе канцелярии предусматривалось 8 должностей [15. Л. 1-1 об.]. В Вологде, разделенной также на 2 части и 10 кварталов, управа благочиния состояла из обер-коменданта, двух приставов (уголовных и гражданских дел), двух частных приставов, 10 квартальных надзирателей, 10 квартальных поручиков и 10 канцелярских служащих [16. Л. 36-36 об., 57 об.-58]. В Великом Устюге (на 2 части и 8 кварталов) назначались обер-комендант, два пристава (уголовных и гражданских дел), два частных пристава, 8 квартальных надзирателей, 8 квартальных поручиков и 6 канцелярских служащих [17. Л. 55 об.-63]. В остальных городах устройство полиции основывалось на общегубернских штатах и ограничивалось должностью городничего с жалованьем 300 руб. и суммой на канцелярский расход, определенной в 130 руб., за счет которой выплачивалось и содержание канцелярским служащим (при каждом городничем полагалось не более двух канцелярских служителей) [18. С. 256]. Исключение из общего правила составляли Олонец, для которого предусматривалась должность коменданта с жалованьем 600 руб. и суммой на канцелярских служителей и расходы, определенной в 250 руб., и полиция Колы с комендантом (жалованье 600 руб.), переводчиком (200 руб.) и суммой на канцелярию в 130 руб. [Там же. С. 264].
Таким образом, к концу 1780-х гг. общая численность служащих городской полиции на Европейском Севере России составляла 170 человек: на управы благочиния Архангельска, Вологды и Устюга приходилось 97 человек, из них 24 канцелярских служащих, на остальные города - 73 человека, из них 49 канцелярских служащих [7. Л. 17 об.; 15. Л. 1-1 об.; 16. Л. 3645, 57 об.-69 об.]. По Архангельской и Вологодской губерниям штаты в основном удавалось укомплектовать (обнаруженные в ходе исследования списки служащих на 1786 г. свидетельствуют, что вакансии были единичны). Что же касается Олонецкой губернии, то здесь ощущался значительный недостаток служащих канцелярий: в 1786 г. не менее 2/3 канцелярских должностей пребывали незаполненными. К сожалению, среди архивных документов не удалось выявить корпусы послужных списков за последнюю четверть XVIII в., которые позволили бы представить более детальный анализ состава служащих.
Павел I, придя к власти, озаботился сокращением казенных издержек на местный аппарат управления. В 1797 г. все расходы на содержание городской полиции возлагались на счет городских обществ [3. С. 117]. Однако это обнаружило проблему несостоятельности многих городов, в особенности тех, где были учреждены управы благочиния. В связи с этим последние были переименованы в городские полиции, их численность была урезана почти вдвое, сокращены расходы на содержание. Закрепить эти изменения предполагалось путем разработки новых штатов [19. С. 668-670], но, чтобы реализовать это на практике, требовалось учесть особенности городов. Губернаторам было предписано предоставить отчеты о положении полиции с предложениями по ее реорганизации [3. С. 117]. Непосредственным решением этой проблемы пришлось заниматься уже Александру I. полиция россия север правоохранительный
В донесениях губернаторов, поступавших в столицу из многих губерний, отмечалась неравномерность в организации городского полицейского управления. В частности, в них указывалось на «очевидную невозможность 10 т[ыс.] или 20 т[ыс.] народа держать в порядке одним чиновником и на том же положении, на коем управляются в малых городах 200 или 300 бедных обывательских домов» [20. Л. 4]. Причины сложившейся ситуации заключались в том, что полицейская реформа Екатерины II осталась незавершенной, управы благочиния появились далеко не во всех крупных городах, а преобразования конца XVIII в. привели к сокращению полицейских штатов без должного организационно-правового обеспечения в изменившихся условиях. Обнаружилось, что в ряде губернских городов предписывалось иметь только одного городничего, а в тех городах, где были реорганизованы управы благочиния, полицейский аппарат оказался несоразмерен территории и численности населения. В 1803 г. был принят указ «О средствах к исправлению полиции в городах» [21. С. 947], в соответствии с которым министру внутренних дел поручалось, «собрав от всех губернаторов точнейшие известия», составить полицейское управление для всех городов «в общем плане единообразное, а в пространстве его для каждого особенное и с местным положением согласное» [20. Л. 5 об.]. В результате этой работы должны были появиться «особые штаты для каждого города, с назначением частей, кварталов, числа людей и окладов» [22. С. 224]. Однако предпринятая реорганизация затронула лишь отдельные города, главным образом крупные населенные пункты, где действовали городские полиции.
Так, 20 декабря 1804 г. новые штаты были установлены для Архангельска (город делился на две части и 6 кварталов; полицейские чины включали полицмейстера, 2 частных приставов, 6 квартальных надзирателей) [23. Л. 43], а 25 июля 1807 г. - для Вологды (город делился на три части и 6 кварталов; в состав полиции входили полицмейстер, 3 частных пристава, 6 квартальных надзирателей) [24. С. 99]. Должности в составе канцелярий в штатах не прописывались. Полицмейстерам позволялось по своему усмотрению регулировать количество канцелярских служителей (жалованье им выплачивалось из общей суммы, выделявшейся на канцелярские расходы). Из архивных документов удалось установить, что в 1810-е гг. в Архангельской и Вологодской полициях насчитывалось по 7 канцелярских служащих [8. Л. 5, 49-49 об., 57]. Для Великого Устюга новые штаты не были разработаны, и положение полиции регулировалось на основании предписания от 8 декабря 1799 г., разделившего город на 2 части и 4 квартала. Согласно этому документу в полиции состояли полицмейстер, 2 частных пристава, 4 квартальных надзирателя, 6 канцелярских служащих [Там же. Л. 57 об.].
Во всех остальных городах сохранялся прежний упрощенный порядок формирования полиции. В них действовали городнические правления во главе с городничим, которые, так же как и полицмейстеры, самостоятельно организовывали работу своей канцелярии [25. С. 222]. Ввиду того, что средства на канцелярские расходы для этих учреждений были весьма ограничены (130 руб. в год), количество письмоводителей не превышало 2 человек либо их вовсе не содержалось. В частности, в Грязовце, Мезени, Никольске, Пинеге, Устьсысольске и Холмогорах насчитывалось по два канцелярских служителя, в Вытегре, Лодейном Поле, Олонце, Петрозаводске, Шенкурске и Яренске - по одному, в Вельске, Кадникове, Каргополе, Кеми, Коле, Онеге, Пудоже, Повенце, Сольвычегодске и Тотьме - ни одного [8. Л. 12-25, 31-43 об., 58; 26. Л. 14-72]. Последний вариант, конечно, не означал, что городничий лично писал все бумаги. Даже в небольших городах количество ежегодно производимых дел могло быть довольно значительным. К примеру, за 1811 г. в Онеге было «окончено» 355 дел, в Кеми - 376 (для сравнения, в Холмогорах, где служило два письмоводителя, - всего 4) [8. Л. 28-29]. Следует предположить, что городничие, не имевшие в своем подчинении канцелярских служителей, использовали вольнонаемных писарей, не состоявших в действительной службе, или «заимствовали» служащих из других учреждений (что было более чем удобно, поскольку обычно все присутственные места в небольших городах располагались в одном здании). Так, к Сольвычегодскому городническому правлению были прикомандированы два канцелярских служителя из уездного суда [26. Л. 46 об.-47].
Отметим, что на численность полиции, и в том числе на размеры канцелярии, в первую очередь влияли доходы города, поскольку на каждую полицию из казны полагалось выделять в Архангельской и Вологодской губерниях по 430 руб. (из них 300 руб. на жалованье полицмейстеру / городничему и 130 руб. на канцелярские расходы), в Олонецкой - 530 (450 и 80 соответственно). Основную финансовую нагрузку по обеспечению деятельности полиции несли городские общества (освещение, отопление, содержание пожарных инструментов, содержание тюремных острогов, наем низших служителей - будочников, сторожей, пожарной команды и пр.). Так, в 1805 г. общая сумма расходов на Вологодскую полицию достигала 7 000 руб. [27. Л. 37, 38]; в 1811 г. на Архангельскую - 10 000 руб. [8. Л. 5]. И в том и в другом случае эти цифры превышали городские доходы; недостающие суммы собирали с обывателей, владевших городской недвижимостью. Для прочих городов содержание полиции также было крайне затруднительным; и несмотря на то, что допускались лишь самые необходимые траты, почти повсеместно расходы превышали доходы. В 1812 г. олонецкий губернатор сообщал, что на Петрозаводскую полицию тратится не менее 5 000 руб. (при доходах города до 3 000 руб.) [Там же. Л. 31 об.]. Ввиду того, что для этого города, несмотря на статус губернского центра, особого штата не предусматривалось и полагалась только должность городничего, горожане нанимали еще частного пристава и трех квартальных надзирателей. Эти должности были учреждены сверх штата также в Вытегре, Каргополе, Пудоже и Повенце, однако здесь они являлись неоплачиваемыми и выборными (избирались «по очереди от общества») [Там же. Л. 37 об.-43 об.]. В целях экономии во всех уездных городах низшие служители (десятские, будочники, трубочисты) также определялись «по наряду с обывательских домов».