Одним из первых федеральных законодательных актов, в котором упоминается муниципальная служба, был Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации». В ст. 22 этого закона закреплялись гарантии деятельности кандидатов на выборные должности, находящихся на государственной или муниципальной службе.
Однако само понятие «муниципальная служба» было раскрыто в статьях 1 и 21 Федерального закона № 154-ФЗ от 28.08.1995 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [6].
Федеральные законодательные акты, регламентирующие местное самоуправление, подразделяются на два больших блока.
Блок первый. Федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления и определения Конституционного суда РФ, специально посвященные вопросам местного самоуправления; федеральные отраслевые законы и иные нормативные акты, содержащие нормы, касающиеся муниципального права.
В первом блоке основным следует считать ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 N 131-ФЗ, регламентирующий:
1) понятия, касающиеся местного самоуправления;
2) роль местного самоуправления в системе органов государственной власти;
3) предметы ведения органов местного самоуправления;
4) финансово-экономическую основу местного самоуправления и др.
Отметим, что он исключает из обязательных положений устава муниципального образования условия и порядок организации муниципальной службы, устанавливая, что все профильные законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований должны соответствовать этому специальному федеральному закону о муниципальной службе.
Таким специальным федеральным законом стал Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», установивший, что предметом его регулирования являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих [6].
Существуют и иные федеральные законы, регламентирующие местное самоуправление, относящиеся к этому блоку:
1) Федеральный закон от 26.11.1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» (с изм. и доп. от 04 июня 2014 г.);
2) Федеральный закон от 08.01.1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ» (с изм. и доп. от 26 июля 2019 г.);
3) Федеральный закон от 11.04.1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления».
Ко второму блоку относят:
1) Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) (с изм. и доп. от 18 июля 2019 г.);
2) Земельный кодекс РФ от 25.10 2001 г. №136-ФЗ (ЗК РФ) (с изм. и доп. от 02 августа 2019 г.);
3) Бюджетный кодекс РФ от 31.07.1998 г. №145-ФЗ (БК РФ) (с изм. и доп. от 12 ноября 2019 г.);
4) Налоговый кодекс РФ (НК РФ) (с изм. и доп. от 31 октября 2019 г.).
Исключительная компетенция представительного органа местного самоуправления включает следующие вопросы:
1) принятие устава муниципального образования, внесение изменений и дополнений;
2) утверждение и исполнение местного бюджета;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
4) принятие планов и программ социально-экономического развития муниципального образования;
5) управление и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
6) осуществление материально-технического и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
7) контроль за исполнением органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с действующим законодательством.
Обращаясь к объекту исследования, отметим, что помимо рассмотренных нормативно-правовых актов, регулирование деятельности Тарногского муниципального района осуществляется областными законами Вологодской области, Уставом Тарногского района и иными муниципальными правовыми актами.
1.3 Методы исследования организации местного самоуправления
Наряду с разработкой отдельных теоретических проблем местного самоуправления в них использовались достаточно разнообразные методы. Принципы, средства для анализа данного многоаспектного явления. Подчеркивая его специфику, исследователи стремились реализовывать всё богатство подходов, разработанных, как в юридической науке, так и в обществоведении в целом. Конечно, основными методами стали диалектический и формально-юридический, которые наиболее полно раскрывали местное самоуправление как определенный уровень властеотношений в обществе [2].
Вместе с тем, для рассмотрения отдельных аспектов организации и осуществления местного самоуправления используются и другие методы, в том числе сравнительно-правовой и сравнительно-исторический. Правомерным представляется также использование отдельными авторами социологического метода для анализа местного сообщества и характера муниципально-правовых отношений; социально-психологического - для выявления мотивации субъектов муниципального права; синергетического - для обоснования воздействия совокупности факторов внешнего и внутреннего характера на формирование местного самоуправления.
Цивилизационный метод позволяет рассмотреть комплексное влияние триады «личность - культура - общество» на его становлении. Значение исторического метода во многом обусловлено необходимостью освоения интеллектуального опыта, в том числе и для определения перспектив развития местного самоуправления. Политологический метод позволяет показать влияние интересов разнообразных субъектов муниципального права на регулирование местного самоуправления [2].
Также можно использовать графические методы исследования систем управления. Диаграмма Исикавы. Целью построения диаграммы Исикавы - выявление эффективного способа решения поставленного вопроса. В диаграмме исследуемый вопрос изображается в виде прямой горизонтальной линий, а причинные факторы, влияющие на исследуемую характеристику, даются наклонными прямыми линиями (стрелками). На диаграмме причинные факторы первого порядка изображаются большими наклонными линиями, а второго, третьего и т.д. - малыми наклонными линиями (Рисунок 1.2).
Рисунок 1.2 - Принцип построения причинно-следственной диаграммы [9]
К - наименование характеристики качества; А, Б, В, Г, Д, Е, Ж - причинные факторы (материалы, оборудывание, условия и т. П.); А1, А2, …, Ж2, - причины, обусловливающие причинный фактор А (для следствия А)… (для следствия Ж); Ж1.1 - причина, обуславлювающая причину Ж (для следствия Ж1)
Основные работы по построению такой диаграммы включают [9]:
? выбор «узкого» места в обьекте исследования;
? проведение диаграмме прямой горизантальной линии, отображающей характеристику избранного для исследования обьекта;
? определение причинных факторов первого порядка, влияющих на обьект, и изображение их на диаграмме в виде больших наклонных линий;
? определение причинных факторов второго , затем третьего и последующих порядков влияния на обьект и нанесение на диаграмму малых наклонных линий;
? выевление значимости всех причинных факторов, оказывающих влияние на исследуюмый обьект.
На основе результатов анализа диаграмма вырабатываются соотвествующие корректирующие (управляющие) воздействия.
Нередко представляет практический интерес диаграмма Парето, которая помогает выявить причины и факторы, позитивно или негативно влияющие то или иное явление. Такой вид диаграммы наглядно показывает эти причины и факторы в порядке уменьшения значимости (Рисунок 1.3).
Рисунок 1.3 - Диаграмма Парето [9]
Помимо других графических методов, в управлении в целом используются сетевые графики. Сетевой график - полная графическая модель направленных на выполнение единого задания комплекса работ, в которой представлена логическая взаимосвязь, последовательность работ и взаимосвязь между ними. Основными элементами сетевого графика является работа, событие, критический путь. Событие - результат предшествующего ему управленческого или производственного процесса. События могут быть исходными, завершающими, начальными и конечными.
Работа на сетевом графике является действием, которое следует совершить для перехода от одного события к другому. Для каждой работы на графике может быть указана ее продолжительность (в днях, часах или минутах).
Вся непрерывная последовательность работ на графике составляет путь определенной суммарной продолжительности. События на графике отображаются в виде кружков с номером события внутри, а работы - в виде стрелок, направленных от начального события к следующему, а в итоге к конечному. Событий с одинаковыми номерами и работ с одними же кодами не должно быть. При необходимости вводят промежуточные события [9].
Рисунок 1.4 - Сетевой график [9]
Строят график от исходного события к конечному. При этом не должно быть событий, кроме исходного, которым не предшествует ни одна работа, а также не должно быть тупиковых событий (из которого бы не выходила ни одна работа), кроме завершающего (Рисунок 1.4).
2 ИССЛЕДОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ТАРНОГСКОМ МУНИЦИПАЛЬНОМ РАЙОНЕ ВОЛОГОДСКОЙ ОБЛАСТИ
2.1 Характеристика Тарногского муниципального района Вологодской области
Тарногский район - один из 26 муниципальных районов Вологодчины. Площадь района составляет 518155 га.
Образован в 1935 году.
Район расположен в северо - восточной части Вологодской области. На севере граничит с Архангельской областью, на востоке - с Нюксенским мунициальным районом, на западе - с Верховажским муниципальным районом, на юге - с Тотемским муниципальным районом Вологодской области.
Административный центр - Село Тарногский Городок.
Дата образования - 1453 год. Находится в 339 км от Вологды.
Тарногский район славен своим народом: тружениками-хлеборобами и животноводами, защитниками Отечества, патриотами Родины, щедрыми на доброту и гостеприимство, хранящими свою самобытную культуру.
Тарногский муниципальный район в ходе реформы местного самоуправления был отнесен к муниципальным образованиям и включен в Реестр муниципальных образований Вологодской области 19.05.1997г. за № 5. В государственный Реестр муниципальных образований Российской Федерации Тарногский район был включен 21.04.2006г. за № RU 35519000.
Район располагает хорошим запасом природных ресурсов, который позволяет планировать развитие лесной отрасли, развивать сельскохозяйственное производство [1].
Структуру органов местного самоуправления Тарногского района составляют:
? Представительное Собрание Тарногского района;
? Глава Тарногского муниципального района;
? администрация Тарногского района;
? финансовое управление;
? управление образования;
? управление сельского хозяйства и продовольствия;
? комитет по управлению имуществом.
Границы Тарногского района установлены законом Вологодской области от 6 декабря 2004 года № 1123-ОЗ «Об установлении границ Тарногского муниципального района, границах и статусе муниципальных образований, входящих в его состав».
Процедурами решения вопросов местного значения являются [1]:
? местный референдум;
? муниципальные выборы;
? голосование по отзыву депутата представительного Собрания района, Главы района;
? голосование по вопросам изменения границ района, преобразования района;
? правотворческая инициатива граждан;
? публичные слушания;
? собрание граждан;
? конференция граждан;
? опрос граждан;
? обращения граждан в органы местного самоуправления района;
? другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении, не противоречащие Конституции Российской Федерации, Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в российской Федерации» и иным федеральным законам, закона Вологодской области.
2.2 Анализ социально-экономического развития Тарногского муниципального района Вологодской области
Численность населения района на 1 января 2019 года составляет 11250 человек (Рисунок 2.1).
Рисунок 2.1 - Среднесписочная численность населения [1]
Последние годы темпы снижения численности населения уменьшились. В трудоспособном возрасте находится 43 % населения района, старше трудоспособного - 37 %. В рейтинге районов области по отношению число родившихся к числу умерших район занимает 13 место из 28. Численность работающих на предприятиях, учреждениях и организациях района составляет 3251 человек. Занято в разрезе отраслей: обрабатывающие производства, лесозаготовки - 4 %, торговля, общественное питание - 13%, образование -13%, здравоохранение и социальное обеспечение - 10%, сельское хозяйство - 15% и т.д. Рынок труда предъявляет все более высокие требования к профессиональной подготовке специалистов. Кадры для предприятий района в основном готовятся в учебных заведениях Вологодской области [1].
Количество учтенных в статистическом регистре предприятий и организаций - 167 единиц, из них по видам экономической деятельности: сельское хозяйство и лесное хозяйство - 37, обрабатывающие производства - 4, строительство - 6, оптовая и розничная торговля - 18, образование - 21, государственное управление - 26, транспорт - 3.