публичной власти и содержащий нормы земельного права, действующие на определенной территории (РФ, ее субъекта муниципального образования), и адресованный указанному в нем кругу лиц.
Земельное законодательство, понимаемое нами в данном случае в широком смысле как совокупность законов и подзаконных актов, может быть классифицировано по нескольким основаниям.
По критерию вида регулируемых отношений можно различать законодательство о собственности на землю, платности использования земли, ответственности за земельные правонарушения и т. д. Его анализ показывает межотраслевую природу многих земельноправовых институтов, включающих нормы различной отраслевой принадлежности.
По критерию уровня можно различать Конституцию РФ, международные договоры, федеральные законы, конституции (уставы) и законы субъектов РФ, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ, акты органов местного самоуправления.
Конституционные нормы имеют важное значение для установления на отраслевом уровне конкретных прав и обязанностей субъектов земельных отношений. Следует выделить ст. 9, 36, 42, 58 и 72 Конституции РФ, непосредственно посвященные вопросам использования земель и их охране как составной и неотъемлемой части окружающей среды.
Среди федеральных земельных законов главное место занимает ЗК РФ, который содержит ряд правовых гарантий получения земельного участка в собственность, в том числе для строительства, гражданами, юридическими лицами, установив весьма прозрачные процедуры такого предоставления; решает вопрос об основаниях порядка изъятия путем выкупа земельных участков для государственных и муниципальных нужд; определяет особенности охраны земель, меры земельно-правовой ответственности и т. д.
Наряду с ЗК РФ земельные отношения регулируют как собственно земельные законы, так и законодательные акты иной отраслевой принадлежности. В числе первых следует назвать Закон землеустройства, Закон об обороте земель и ряд других. Во второй группе мы выделяем ГК РФ, Градостроительный кодекс РФ, НК РФ, Закон об охране окружающей среды, ЛК РФ, ВК РФ и т. д.
Субъекты РФ вправе принимать законы, регулирующие земельные отношения, не противоречащие ЗК РФ и иным федеральным
31
законам. Данный вывод прямо вытекает из ст. 76 Конституции РФ
иозначает, что в случае противоречия закона субъекта РФ по земельному вопросу указу Президента РФ, постановлению Правительства РФ или акту федерального органа исполнительной власти большой юридической силой будет обладать закон субъекта РФ. Земельные законы субъектов РФ могут быть приняты как по вопросам, прямо указанным в ЗК РФ, так и в порядке «опережающего нормотворчества» в случае обнаружения пробела в земельном законодательстве. В последнем случае такие законы действуют вплоть до принятия соответствующего федерального закона, с которым и приводятся в соответствие.
Указы и распоряжения Президента РФ могут быть приняты по любым вопросам (кроме случаев, когда ЗК РФ предусматривает принятие федерального закона) и не должны противоречить ЗК РФ
ифедеральным законам. Некоторые такие вопросы прямо указаны
втексте ЗК РФ. Так, согласно п. 3 ст. 15 ЗК РФ Президент РФ определяет перечень приграничных территорий, в пределах которых земельные участки иностранным гражданам и юридическим лицам без гражданства в собственность не предоставляются.
Акты Правительства РФ, регулирующие земельные отношения, могут приниматься лишь в пределах полномочий, определенных ЗК РФ, федеральными законами, а также указами Президента РФ. Следовательно, если вышеупомянутые нормативные правовые акты не содержат прямых отсылок к актам Правительства РФ, то таковые и не принимаются. Например, ЗК РФ прямо определяет полномочия Правительства РФ в части перевода земель из одной категории в другую (ст. 8), принятия ряда мер в сфере охраны земель (ст. 13, 14), порядка проведения торгов (ст. 38) и т. д.
Нормативные правовые акты федеральных министерств, служб
иагентств как источники земельного права вообще не упоминаются в ЗК РФ. Примечательно, что органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления прямо уполномочены принимать нормативные правовые акты, содержащие нормы земельного права (п. 3 и 4 ст. 2 ЗК РФ), в то время как, например, Минэкономразвитию России как федеральному органу исполнительной власти эти полномочия не предоставлены.
Органы местного самоуправления вправе издавать нормативные правовые акты, регулирующие земельные отношения, в пределах своих полномочий. Такие акты могут устанавливать: публичные
32
сервитуты; порядок проведения муниципального земельного контроля; предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственности для индивидуального жилищного строительства, ведения лично подсобного хозяйства и т. д. Однако главное значение нормотворчества органов местного самоуправления состоит в том, что именно муниципальными правовыми актами — правилами землепользования и застройки — определяется правовой режим конкретных земельных участков на территории муниципального образования посредством установления длякаждойтерриториальной зоныградостроительныхрегламентов.
В числе источников земельного права можно выделить постановления и руководящие разъяснения Конституционного суда РФ, Высшего арбитражного и Верховного судов РФ. Существует несколько таких постановлений Конституционного суда РФ, имеющих важнейшее значение для понимания сложившейся системы применения норм земельного права.
Наконец, в качестве источника земельного права, прямо не поименованного ЗК РФ, следует упомянуть правовой обычай. Ключевой особенностью правовых обычаев является то, что они прямо не установлены правовыми нормами (иначе они теряют свойство правового обычая), однако нормы права могут отсылать к ним, поскольку правовые обычаи представляют собой общепризнанные или достаточно распространенные эталоны правил поведения людей. Типичным примером земельного обычая является подп. 7 п. 3 ст. 23 ЗК РФ, согласно которому могут устанавливаться публичные сервитуты для сенокошения, выпаса сельскохозяйственных животных в установленном порядке на земельных участках в сроки, продолжительность которых соответствует местным условиям и обычаям. Особую роль правовой обычай играет в пределах отдельно взятых национальных и национально-религиозных общностей. В данном случае наиболее ярким примером являются коренные и малочисленные народы, землепользование которых согласно федеральным законам осуществляется в соответствии с их обычаями.
1.4. Понятие и содержание землеустройства
Землеустройство — мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации их рационального использования и охраны, описанию местоположения и (или) установлений на
33
местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лица земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустройство).
Документы, получаемые в результате проведения землеустрой-
ства, называются землеустроительной документацией.
К видам землеустроительной документации относятся: гене-
ральная схема землеустройства территории РФ, схема землеустройства территорий субъектов РФ, схема землеустройства муниципальных образований, схемы использования и охраны земель; карты (планы) объекта землеустройства; проекты внутрихозяйственного землеустройства; проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель и т. д.
Полученные в результате проведения землеустройства сведения используются при ведении государственного кадастра недвижимости, мониторинга земель, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и т. д.
Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территории, а также части указанных территорий и зон.
Землеустройство проводится в обязательном порядке в слу-
чаях изменения границ объектов землеустройства; выявления нарушенных земель, а также земель, подверженных водной и ветровой эрозии, селям, подтоплению, заболачиванию, вторичному засолению, иссушению, уплотнению, загрязнению отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражению и другим негативным воздействиям; проведения мероприятий по восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушений земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления,
34
радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий.
Основаниями проведения землеустройства являются:
•решения федеральных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления о проведении землеустройства;
•договоры о проведении землеустройства;
•судебные решения.
Решения федеральных органов власти о проведении землеустройства могут приниматься в публичных интересах, например в случае изменения границ двух и более субъектов РФ в порядке, определенном Конституцией РФ.
Сведения о землеустройстве, равно как и сведения государственного кадастра недвижимости, носят по общему правилу открытый характер, кроме сведений, относящихся к государственной тайне.
Порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством РФ.
Следует иметь в виду, что законодатель в настоящий момент различает две процедуры: землеустройство, имеющее публичноправовое значение (о котором шла речь выше), и межевание — проводится не в отношении территорий субъектов РФ или муниципалитетов, а по отдельно взятым земельным участкам. Итогом межевания является подготовка межевого плана конкретного земельного участка, а непосредственно данные работы осуществляют кадастровые инженеры, объединенные в саморегулируемые организации кадастровых инженеров.
1.5. Государственный кадастр недвижимости. Основные понятия
В соответствии со ст. 1 Закона о государственном кадастре недвижимости государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении государственной границы РФ, о границах между субъектами РФ, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, а также иных предусмотренных законом сведений.
35