корреспондирует с предусмотренным ст. 3 Закона об охране окружающей среды принципом платности природопользования, поскольку земля является одним из видов природных ресурсов, наряду с лесами, водами, животным миром и т. д. За использование земельного участка плата взимается в форме земельного налога для собственников, землевладельцев и землепользователей и арендной платы для арендаторов земельных участков (ст. 65 ЗК РФ).
Восьмым принципом земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Данный отраслевой принцип развивается в ст. 7, 8 и гл. XIV—XVIII ЗК РФ. Его смысл заключается в том, что действие норм ЗК РФ и иных федеральных законов о собственности, охране земель, прекращении прав на землю и т. д. имеет определенную специфику в рамках отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению. Последнее означает определенную доминирующую цель использования земельного участка — выращивание сельскохозяйственной продукции (для земель сельскохозяйственного назначения); сохранение уникальных природных комплексов и объектов для будущих поколений людей
впервозданном виде (для земель особо охраняемых территорий и объектов) и т. д. Данная цель определяет принадлежность земельного участка к определенной категории земель, что означает наличие у собственника (землепользователя, землевладельца, арендатора) уникального набора прав и обязанностей по использованию и охране земельного участка.
Указание на необходимость использования земельного участка
всоответствии с его разрешенным использованием не носит такого же универсального характера для всех категорий земель, как использование участков по целевому назначению. Понятие «разрешенное использование» земельных участков наиболее последовательно употребляет градостроительное законодательство при определении параметров и видов допустимого использования части территории муниципального образования, например, под застройку. Виды разрешенного использования земельного участка определяются градостроительным регламентом, устанавливаемым для каждой территориальной зоны. Поскольку градостроительный
26
регламент не устанавливается для некоторых категорий земель (ч. 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ), то применительно к ним действует только принцип целевого назначения.
Определение правового режима земель осуществляется не только ЗК РФ, но и в соответствии с требованиями законодательства. Это означает, что кроме ЗК РФ правовой режим земель определяется в соответствии с ЛК РФ (по землям лесного фонда), ВК РФ (по землям водного фонда), Градостроительным кодексом РФ (по землям населенных пунктов) и т. д. Действительно, трудно представить, что правовой режим земель лесного или водного фонда может быть определен соответственно ст. 101 и 102 ЗК РФ. Одной статьей определить правовой режим целой категории земель невозможно.
Девятым принципом ЗК РФ называет разграничение государственной собственности на землю. Формулировка данного принципа представляется неудачной, так как государственную собственность можно разграничить только на собственность Российской Федерации и субъектов РФ. В границы государственной собственности на землю собственность муниципальных образований не может включаться хотя бы потому, что в силу ст. 12 Конституции РФ органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а муниципальная собственность не является частью государственной. Другое дело, если говорить о разграничении публичной собственности на землю.
В качестве десятого принципа указана необходимость дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, осуществляемого с учетом природных, социальных, экономических и иных факторов. Он находится в тесной взаимосвязи с восьмым принципом земельного права, рассмотренным выше. Смысл его отдельного выделения заключается в том, что земельные участки в составе каждой категории земель обладают специфическими природными свойствами, учесть которые универсальными нормами земельного права невозможно. По этой причине отдельные главы ЗК РФ, а также специальные федеральные законы (ЛК РФ, ВК РФ, Закон об особо охраняемых природных территориях и т. д.) устанавливают дифференцированный режим использования и охраны для каждой категории земель, т. е. определенный набор прав и обязанностей для субъектов земельных отношений, стимулов и ограничений в использовании земель, выделяют особенности управления практически для каждой категории земель.
27
За нарушение предусмотренных ЗК РФ и иными федеральными законами правил поведения предусмотрены меры юридической ответственности.
Одиннадцатый принцип земельного законодательства посвящен проблеме сочетания интересов общества и законных интересов граждан или, другими словами, сочетанию частных и публичных земельных интересов. Современное российское законодательство признает множественность форм собственности на землю и иные природные ресурсы, закрепляет принцип свободы договора (ст. 8 Конституции РФ; п. 1 ст. 1 и 421 ГК РФ). В то же время Конституция РФ и федеральное законодательство закрепляют ряд «противовесов» анархическому разгулу частного права. Например, принцип свободы договора ограничивают нормы о публичном торге (ст. 426 ГК РФ); принцип неприкосновенности собственности — возможность принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст. 49 ЗК РФ), реквизиции и конфискации (ст. 242, 243 ГК РФ), возможность отопления публичного сервитута (ст. 23 ЗК РФ) и т. д.
Главное содержание этого принципа заключается в том, что действующее законодательство предусматривает в качестве базовой нормы необходимость сочетания частных и публичных интересов, не провозглашая (как полагают некоторые) «священность и неприкосновенность» частной собственности на землю. Существующая в большинстве развитых зарубежных стран концепция социальных функций собственности находит свое развитие и в актах российского законодательства, хотяине всегдадетальноипоследовательно.
Перечень принципов в ст. 1 ЗК РФ не является исчерпывающим, так как предполагается возможность его расширения иными федеральными законами (но не подзаконными актами и не законами субъектов РФ). В числе таких федеральных законов следует отметить, например, Закон об обороте земель, установивший принципы оборота земель сельскохозяйственного назначения.
Некоторые принципы пока только обозначены, но не раскрыты в ЗК РФ и другом законодательстве (например, принцип государственного регулирования приватизации земли; принцип международного сотрудничества; принцип разграничения действия норм гражданского и земельного законодательства при регулировании отношений по использованию земель), что порождает споры в теории и правоприменительной практике.
28
1.3. Система земельного права
Под системой земельного права понимается научно обоснованная последовательность расположения земельно-правовых институтов и норм в зависимости от их значимости, роли и содержания, обусловленная характером регулируемых общественных отношений. Институты, содержащие общие положения, действие которых распространяется на все или большинство регулируемых земельных отношений, составляют общую часть земельного права, куда входят следующие институты: собственности на землю; пользования и иных прав на землю; управления земельным фондом; охраны земель; ответственности за земельные правонарушения.
Особенная часть земельного права складывается из институтов, определяющих правовой режим отдельных категорий земель, выделяемых по основному целевому назначению, а именно: земель сельскохозяйственного назначения; земель населенных пунктов; земель промышленности и иного специального назначения (энергетики, транспорта, связи, телевидения, информатики, обороны); земель особо охраняемых территорий и объектов (заказников, заповедников, национальных парков и т. д.); земель лесного фонда; земель водного фонда; земель запаса.
Категория земель — это «группирование земельных участков, площадей по каким-либо устойчивым признакам, которые в совокупности определяют правовой режим земли данной категории. Для распределения земельного фонда по категориям за основу берется целевое назначение земельного участка…».
Целевое назначение земельного участка подразумевает опре-
деление параметров и вариантов (направлений) рационального использования и охраны земельного участка для лиц, обладающих земельными участками на любом легальном титуле: праве собственности, постоянного (бессрочного) пользования, аренды и т. д.
Категория земель указывается:
•в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки;
•государственном кадастре недвижимости;
•документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
29
• иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ.
Каждая из семи категорий земель неоднородна и включает в себя ряд видов (субкатегорий) земель, использование и охрана которых может иметь определенную специфику даже в рамках соответствующей категории. Например, свои особенности имеет использование сельскохозяйственных угодий как составной части земель сельскохозяйственного назначения. В свою очередь, использование и охрана на особо ценных продуктивных сельскохозяйственных угодий имеет свою специфику в рамках указанной субкатегории земель (ст. 77, 79 ЗК РФ). Та же ситуация и с другими категориями земель.
Для каждой категории земель устанавливается свой уникальный дифференцированный правовой режим. Данный термин широко используется в ЗК РФ, Градостроительном кодексе РФ и иных нормативных актах РФ и субъектов РФ, постановлениях Конституционного суда РФ. Однако само определение правового режима в законодательстве и судебной практике отсутствует, а в теории земельного права оно имеет различное толкование.
Cогласно п. 2 ст. 7 ЗК РФ правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. При этом данную норму ЗК РФ нельзя рассматривать как имеющую общий характер, поскольку на этом этапе земельной реформы она не применима ко всем категориям земель.
Правовой режим земель — это особый дифференцированный порядок регулирования жизнедеятельности в границах каждой категории земель, осуществляемый посредством установления субъектам земельных правоотношений стимулов и ограничений дозволений и запретов в области рационального использования и охраны земель в порядке, определяемом градостроительным, земельным, экологическим и иным законодательством РФ, субъектов РФ, муниципальными правовыми актами.
Под источником права понимается закрепление общеобязательных правовых норм в следующих формах: нормативный правовой акт; правовой обычай; судебный прецедент; нормативный договор. Основную роль в регулировании земельных отношений играет нормативный правовой акт, изданный уполномоченный органом
30