Материал: iastrebova_na_sokhranenie_istoricheskikh_gorodskikh_poseleni

5.2. Развитие методики градостроительного зонирования (научные исследования)

Согласно Градостроительному кодексу РФ (ГрК РФ) существует правовой режим земельных участков, который определяется исключительно градостроительным регламентом, являющимся составной частью Правил землепользования и застройки (далее — ПЗЗ), и территории, в пределах которой расположены земельные участки, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов (ч. 4 ст. 36 ГрК РФ), и земли, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (ч. 6 ст. 36 ГрК РФ). При этом в перечне земельных участков, на которые градостроительные регламенты не распространяются, земельные участки, расположенные в границах зон охраны объектов культурного наследия, не указаны. Речь в указанной статье идет о «территориях памятников и ансамблей», а не о земельных участках, которые находятся в зонах охраны объектов культурного наследия.

Всоответствии с п. 5 ч. 2 ст. 36 ГрК РФ градостроительные регламенты устанавливаются с учетом требований охраны объектов культурного наследия. В соответствии же с п. 1 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ действие градостроительного регламента не распространяется только на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников

иансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия, и решение о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

Всоответствии с п. 9 ст. 1 и п. 6 ст. 30 ГрК РФ градостроительный регламент содержит виды разрешенного использования земельного участка и объекта капитального строительства; предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объекта капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации. Нормативным актом, содержащим общие положения об ограничениях использова-

162

ния земельных участков, является Земельный кодекс РФ (ЗК РФ). Согласно ч. 2 ст. 56 ЗК РФ могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: п. 1 — особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах. Разновидностью охранных зон являются зоны охраны объектов культурного наследия, а ограничения использования земельных участков и объектов культурного наследия, расположенных в этих зонах (п. 3 ч. 6 ст. 30 ГрК РФ), устанавливаются в соответствии с Законом № 73-ФЗ. Таким образом, правовой режим земельных участков, расположенных в зонах охраны объектов культурного наследия, полностью определяется градостроительными регламентами, утвержденными ПЗЗ. При этом ГрК РФ не предполагает наличие особого градостроительного регламента в границах зон охраны объектов культурного наследия, поскольку общий градостроительный регламент, установленный для территориальной зоны, должен учитывать все факторы, связанные с сохранением и использованием объектов культурного наследия.

Как и было указано выше, до внесения изменений в Закон №73-ФЗ Федеральным законом от 22.10.2014 № 315-ФЗ отсутствовала координация между нормами градостроительного законодательства и законодательства об объектах культурного наследия в части установления градостроительных регламентов в зонах охраны памятников истории и культуры. В то время как ГрК РФ не предусматривает установление отдельных градостроительных регламентов для зон охраны памятников истории и культуры, ФЗ № 73-ФЗ в ранее действовавшей редакции предусматривал установление самостоятельных градостроительных регламентов для зон охраны объектов культурного наследия (ст. 34 ФЗ № 73-ФЗ). В Постановлении Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации» (Постановление № 315) указано, что утвержденные границы зон охраны объектов культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон обязательно учитываются и отображаются в документах территориального планирования, ПЗЗ, документах по планировке территории [5].

Согласно абзацу 1 п. 29 Постановления № 315 соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является

163

обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Вышеназванные градостроительные регламенты фигурировали и во многих других пунктах Постановления № 315. Соответственно, из положений ФЗ № 73-ФЗ и Постановления № 315 напрашивался вывод, что ограничения, связанные с установлением режима зоны охраны объекта культурного наследия, должны быть отражены в градостроительных регламентах, которые впоследствии должны быть учтены в ПЗЗ, которые включают в себя градостроительные регламенты (п. 2 ст. 30 ГрК РФ). Таким образом, из формулировок, содержащихся в ФЗ № 73-ФЗ и Постановления № 315, вытекало, что помимо градостроительных регламентов, о которых речь идет, в частности, в п. 9 ст. 1 и ст. 30 ГрК РФ, т. е. включаемых в ПЗЗ, существуют еще градостроительные регламенты, которые могут быть разработаны применительно к зонам охраны объектов культурного наследия.

Однако действующее законодательство не содержит никаких норм, регулирующих порядок разработки градостроительных регламентов вне рамок ПЗЗ, за исключением положений, которые фигурировали в ФЗ № 73-ФЗ и Постановлении № 315. При этом последние не регламентировали порядок разработки этих градостроительных регламентов и не раскрывали их правовую природу. Наконец, в 2014 г. было решено устранить эту терминологическую путаницу, и Федеральным законом от 22.10.2014 № 315, внесшим изменения в ФЗ № 73-ФЗ, была, в том числе, откорректирована и формулировка ст. 34 ФЗ № 73-ФЗ: словосочетание «градостроительные регламенты в границах зон охраны объектов культурного наследия» было заменено на «требования к градостроительным регламентам в границах территории зон охраны объектов культурного наследия». После этого возникла необходимость привести подзаконные акты в соответствие с федеральным законодательством. В результате 12 сентября 2015 г. было принято Постановление Правительства № 972 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации» (далее — Постановление № 972), которым Постановление № 315 было признано утратившим силу. Этим Постановлением, вслед за новой редакцией положений ФЗ № 73-ФЗ, «градостроительные регла-

164

менты в границах зон охраны объектов культурного наследия», указанные в Постановлении № 315, заменены на «требования к градостроительным регламентам в границах зон охраны объектов культурного наследия».

Таким образом, на федеральном уровне законодательство об объектах культурного наследия было скоординировано с градостроительным законодательством.

Региональный уровень и уровень городской планировочной структуры представляют собой наименее изученный уровень применительной практики градостроительного зонирования в сфере разработки градостроительных регламентов в силу большой детализации и малого масштаба. Проект наиболее интересен для исследований и дальнейшего развития инструментария градостроитель- но-правового зонирования.

Современная практика градорегулирования посредством градостроительных регламентов по-прежнему находится в стадии активного развития. Законодательную базу градостроительства необходимо рассматривать во взаимовлиянии двух больших блоков — собственно градостроительного законодательства и законодательства в смежных отраслях права (экологического, охраны культурного наследия и т. п.). Указанный комплекс законов и иных нормативных правовых актов находится в стадии формирования, что значительно осложняет его изучение.

В результате опытов градостроительного зонирования в России сформировались разные направления проведения градостроительного (правового) зонирования, которые в общих чертах можно свести к двум моделям, рассмотренным в рамках данного исследования.

Первая модель градостроительного зонирования предполага-

ет постепенное установление регламентов в составе градостроительной документации, разрабатываемой в несколько стадий (модель Москвы и генерального плана 1999 г.).

Вторая модель градостроительного зонирования предполага-

ет единовременное установление градостроительных регламентов в рамках одного документа — Правил землепользования и застройки (стандартные правила застройки).

Московская модель исходит из приоритета градостроительной документации и безусловного признания необходимости проводить зонирование поэтапно, следуя за разработкой градостроительной документации и детализацией проектного решения от генерального

165