•обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства;
•создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Нельзя согласиться с мнением о том, что градостроительное зонирование действует исключительно на землях населенных пунктов, и что этот вывод следует из ст. 85 ЗК РФ, «в соответствии с которой в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к определенным территориальным зонам».
2.2.Градостроительное зонирование и территориальные зоны
Градостроительное зонирование является одной из составляющих градостроительной деятельности в соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, также является важнейшим и эффективным инструментом регулирования градостроительной деятельности и землепользования на территориях муниципальных образований, позволяющим муниципальным образованиям проводить самостоятельную муниципальную политику в области землепользования и застройки.
Всоответствии с Градостроительным кодексом Правилами землепользования и застройки является документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.
ВГрадостроительном кодексе РФ применяется термин «градостроительный регламент земельного участка» (ГК РФ ст. 36.1), а согласно Земельному кодексу РФ градостроительный регламент
устанавливается для каждой территориальной зоны (ЗК РФ ст. 85.2). Территориальные зоны следует определять в документах территориального планирования на уровне разработки генерального плана городского округа, городского или сельского поселения, они отражаются на карте-схеме функционального зонирования
46
территории, а земельный участок формируется в процессе градостроительного проектирования, включающего разработку проектов планировки, межевания территорий и градостроительных планов земельных участков. Очевидно, что это разные уровни градостроительного регулирования. Такое положение порождает противоречие между общественными интересами и интересами правообладателей земельных участков и объектов недвижимости. Оно заключается в том, что местные органы власти, заинтересованные в привлечении инвесторов, стремятся минимально ограничивать разрешенные виды использования, а обладатели недвижимости нуждаются в создании комфортной и безопасной среды обитания, стремятся сохранить стабильность и стоимость своих объектов.
Градостроительный кодекс определяет не только развернутый перечень видов градостроительной документации, но и перечень градостроительной документации, которая разрабатывается местными органами власти:
•Генеральный план поселения (города, населенного пункта) — градостроительная документация о долгосрочном (перспективном) градостроительном планировании. В нем укрупнено определяются основные направления развития территории [3];
•зонирование, проводимое по генеральному плану, осуществляется без установления градостроительных регламентов. Не является нормативным правовым актом, а основным градостроительным документом;
•Правила землепользования и застройки (ПЗЗ) вводят градостроительные регламенты. Проекты планировки, проекты межевания и проекты застройки — градостроительная документация о застройке территорий — разрабатываются на основе Правил.
Правила землепользования и застройки территорий сельских и городских поселений определяют целевое и разрешенное использование земельных участков, т. е. использование в соответствии с целью изначального или происшедшего создания земельного участка.
В отличие от Генерального плана территории Правила более точно детализируют, какие участки можно застраивать, а какие — нет, и что конкретно можно строить на территории.
Основная цель введения ПЗЗ территорий городских сельских поселений — упростить и ускорить решение вопросов разрешенного использования земельных участков. Эта цель напрямую увязана
спроцессами необходимого многим собственникам земельных
47
объектов изменения видов разрешенного использования земельных участков, т. е. юридической (правовой) корректировки градостроительных регламентов. С момента введения Градостроительного кодекса РФ (от 07.05.1998 № 73-ФЗ) и в соответствии с ним происходила правовая доработка положений по землепользованию и застройке участков [2].
Градостроительный регламент — это устанавливаемые Пра-
вилами землепользования и застройки в пределах границ соответствующей территориальной зоны:
•виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (например, жилые дома, объекты торговли и повседневного обслуживания, деловые и коммерческие объекты, промышленные предприятия, склады и пр.);
•предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства (например, этажность и плотность застройки, минимально допустимые отступы (расстояния) от стен зданий до границ земельных участков и красных линий, минимальная доля озелененных территорий земельного участка, минимальное количество мест на автостоянках и пр.);
•ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Основные цели их введения — исключить такое соседство видов разрешенного использования земельных участков и параметров застройки, которое может приводить к снижению качества среды (например, при соседстве жилья с промышленными предприятиями, кварталов высотного строительства с малоэтажным жильем и пр.), а также минимизировать процедуры, с помощью которых застройщик имеет возможность узнать, как допускается использовать тот или иной земельный участок.
Составной графической частью Правил землепользования и застройки территорий поселений является карта градостроительного зонирования городского или сельского поселения (схема-карта функциональных зон). В ней устанавливаются границы всех территориальных зон, включенных в Генеральный план поселения.
Территориальные зоны — это земельные территории, объединенные возможностью застройки конкретными видами объектов. Территориальные зоны состоят из функциональных зон, т. е. видов территорий с конкретными разрешенными использованиями.
48
В крупных поселениях (городах, мегаполисах) зачастую выделяются многофункциональные зоны, например, многофункциональные зоны с включением объектов производственного, складского назначения, инженерной инфраструктуры и общественно-деловой застройки.
Виды разрешенного использования земельных участков устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства может быть следующих видов:
•основные виды разрешенного использования (для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, дачного строительства, ведения дачного хозяйства, сельскохозяйственного производства, организации фермерского хозяйства, организации крестьянско-фермерского хозяйства, ведения сельского хозяйства, под малоэтажное жилищное строительство, для сельскохозяйственного использования, жилищного строительства, жилая, коммерческая застройка, иное разрешенное использование);
•условно разрешенные виды использования;
•вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только как дополнительные к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Изменение вида разрешенного использования проводится в соответствии с градостроительным регламентом для данной территориальной зоны при соблюдении требований технических регламентов. Информация о границах и разрешенных видах функционального использования земельного участка, сведения о земельном участке, описание территориальной зоны, ограничения и требования, установленные согласно градостроительному регламенту муниципального образования, схема размещения объекта, схема градостроительного зонирования, проект границ земельного участка содержатся в одном из видов документации по планировке территории — градостроительном плане земельного участка.
Таким образом, градостроительный план земельного участка содержит достаточно весомый объем информации, помогающей работе органов кадастрового учета.
Правила землепользования и застройки включают в себя:
•карту градостроительного зонирования;
•градостроительные регламенты.
На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон.
49
Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаютсяприменительнокодному земельномуучастку.
На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах.
В градостроительном регламенте в отношении земельных уча-
стков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
•виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
•предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
•ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Порядок установления территориальных зон. При подготов-
ке Правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:
•возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
•функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;
•определенных Кодексом территориальных зон;
•сложившейся планировки территории и существующего землепользования;
•планируемых изменений границ земель различных категорий
всоответствии с документами территориального планирования и документацией по планировке территории;
50