Расширение повестки дня после саммита в Сеуле имело существенные последствия для роли «двадцатки» в глобальном управлении. Оно увеличило значимость форума как хаба децентрализации влияния, отчасти потому, что расширение политической повестки привело к вовлечению большего числа субъектов, связанных с более широким кругом вопросов; оно также означало распространение новых норм и практик в политической сфере. Форум остается центром макропруденциальной финансовой реформы, продолжая следить за прогрессом по этому приоритету. Он также является одним из центров глобального управления устойчивым развитием совместно со Всемирным банком и ООН, причем «двадцатка» особенно поддерживает Цели устойчивого развития ООН на период до 2030 г. Роль «двадцатки» как хаба также отражена в разнообразии ее политических действий, начиная со взаимодействия с БКБН, Банком международных расчетов (БМР), СФС и МВФ по соглашениям Базель III и ОЭСР по проекту противодействия размыванию налоговой базы и перемещению прибыли (BEPS) и заканчивая координацией по таким вопросам, как занятость, инвестиции в инфраструктуру, торговля, изменение климата, цифровизация и занятость, гендерное равенство в экономике, здравоохранение, миграция, старение населения и демографические сдвиги. Растущее значение «Группы двадцати» в попытках соединить эти разнообразные политические вопросы свидетельствует о все более трансверсальном подходе к глобальному управлению и имеет важные последствия для обсуждений, управления и реализации политики.
Несмотря на более скромные достижения саммитов «двадцатки» после глобального финансового кризиса, особенно отсутствие таких впечатляющих финансовых обязательств, как на Лондонском саммите, форум способствовал устойчивым радикальным сдвигам в глобальном управлении XXI в. Важно отметить, что успешный послужной список «Группы двадцати» как антикризисного комитета [Cooper, 2010, p. 756], вероятно, сделает ее очевидным и надежным форумом для быстрого реагирования на будущие глобальные экономические кризисы [Luckhurst, 2016a, p. 263; Narlikar, 2017, p. 4; Subacchi, 2015; Wurf, Sainsbury, 2016]. Недавняя растущая неопределенность и предполагаемые риски для глобальной политической и экономической стабильности в связи с такими ключевыми событиями, как британский референдум по Брексит в июне 2016 г. и избрание президента Дональда Трампа в ноябре того же года, возможно, повысили актуальность «двадцатки» как форума антикризисного управления [Berger, Leininger, Messner, 2017, p. 113-114; Luckhurst, 2016b].
Международные организации, в частности МВФ и ОЭСР, сотрудничают с «Группой двадцати», потому что они, как и ее страны-члены, признают глобальное значение форума, а также потому, что это сотрудничество повышает их собственную организационную значимость. Независимое бюро оценки МВФ отметило это в отчете о реакции МВФ на глобальный финансовый кризис, включая комментарии, что некоторые члены Международного валютно-финансового комитета МВФ «считали, что взаимодействие с “Группой двадцати” было бы полезно для наращивания политической поддержки МВФ и, следовательно, усиления одобрения его политических рекомендаций...» и что «взаимодействие с “двадцаткой” дало МВФ возможность донести результаты своих исследований до глав крупнейших экономик» [IEO, 2014, p. 6]. Это объясняет, почему бывший директор - распорядитель МВФ Д. Стросс-Кан [Strauss-Kahn, 2009] согласился предпринять радикальные изменения во время глобального кризиса, внедряя новые политики и стандарты «в соответствии с запросом “двадцатки на то, чтобы наш мониторинг включал в себя меняющиеся механизмы макропруденциального надзора».
Международные организации, которые отвечают на запросы «двадцатки» о выработке предложений в конкретных областях политики, делают это таким образом, что на них влияет их собственная институциональная практика. Это один из путей влияния таких организаций, как МВФ и ОЭСР, на политическую повестку «Группы двадцати» в рамках взаимных отношений. Когнитивное влияние международных организаций дополняется и воспроизводится благодаря признанию «двадцаткой» их технических возможностей и опыта, что позволяет им разрабатывать документы по различным приоритетам политики, одобряемые форумом. Эти эффекты когнитивного влияния еще более усиливаются благодаря «функции одобрения [“двадцатки”, которая] может придать легитимность повестке дня, продвигаемой другими учреждениями» [Eccleston, Kellow, Carroll, 2015, p. 300]. Одним из примеров является роль СФС, МВФ и БМР [FSB, IMF, BIS, 2011] в разработке соглашений Базель III; другим стало влияние ОЭСР на стратегию противодействия избежанию уплаты налогов в рамках Проекта BEPS. «Двадцатка» одобрила предложения СФС, МВФ и БМР по соглашениям Базель III на саммите в Сеуле [«Группа двадцати», 2010] и новые руководящие принципы и инструменты ОЭСР по противодействию BEPSна саммите в Санкт-Петербурге в 2013 г. [«Группа двадцати», 2013; OECD, 2013]. В обоих случаях «Группа двадцати» обратилась к международным организациям с просьбой разработать политику реализации своих приоритетов, соответственно, в отношении макропруденциального регулирования и борьбы с избежанием налогообложения. Они согласились, но вместо того чтобы действовать как пассивные институциональные последователи, оказали существенное влияние на политику, поскольку разработали ее подробное содержание. Это показывает, как «двадцатка» производит комплексные и взаимные эффекты влияния в качестве сетевого хаба глобального управления, ее сетевые отношения с ключевыми организациями и должностными лицами в рамках глобального управления.
«Группа двадцати» как хаб децентрализации влияния
Роль «двадцатки» как хаба глобального экономического управления после глобального финансового кризиса привела к концентрации и децентрализации влияния, а также распространению при этом новых политических практик глобального экономического управления. Характеристика концентрации непротиворечива, потому что она показывает, как форум стал центром, или хабом, децентрализации влияния в глобальном экономическом управлении.
«Группа двадцати» внесла вклад в децентрализацию влияния, уменьшив при этом потенциал фрагментации глобального управления, особенно за счет интеграции ведущих развивающихся государств в сердце глобального экономического управления, его ключевые форумы и институты, а также путем становления в качестве форума на уровне лидеров. Процесс интеграции, который повысил авторитет развивающихся стран «двадцатки», усилил их влияние в глобальном управлении. С точки зрения стратегического влияния это стало очевидным благодаря участию развивающихся стран «двадцатки» в ее скоординированном фискальном и финансовом ответе на глобальный кризис; с точки зрения политического влияния -- благодаря более широкому включению развивающихся государств в определяющие повестку органы глобального экономического управления; а с точки зрения когнитивного влияния -- благодаря тому, что «Группа двадцати» и другие институты глобального управления корректировали свои повестки дня в период глобального кризиса таким образом, чтобы они более точно отражали приоритеты ведущих развивающихся государств: Бразилии, Китая и Индии.
Одним из важных последствий интеграции в «двадцатку» ведущих развивающихся стран стало то, что нормы и практики глобального экономического управления изменились и выросло количество тех из них, которые одобряются политическими субъектами из этих стран. Это еще одно свидетельство децентрализации политического и когнитивного влияния. Вместо ожидаемого сближения практик экономической политики развивающихся стран с практикой ведущих западных государств, как первоначально предусматривалось финансовым форумом «двадцатки», глобальный кризис привел к быстрому отходу от практик последних. Они скорректировали некоторые свои нормы и практики в сфере финансового регулирования и контроля за движением капитала [Gallagher, 2011; Guha, 2009; IMF, 2009], чтобы последние в большей степени соответствовали существующим в некоторых восточноазиатских и развивающихся странах- членах. Об этом свидетельствовала роль «Группы двадцати» в переходе к макропруденциальному финансовому регулированию и более мягкая позиция МВФ в отношении контроля за движением капитала, которая была одобрена «двадцаткой» [G20, 2011], а также успехи председательства Кореи в «двадцатке», связанные с достижением консенсуса по поддержке предложенной им повестки дня в области устойчивого развития [«Группа двадцати», 2010].
Эти сдвиги в практике и нормах экономической политики указывают на еще один важный вопрос, связанный со снижением когнитивного влияния представителей ведущих стран «семерки», таких как Великобритания и США, а именно растущий на фоне глобального финансового кризиса скептицизм в отношении эффективности рынка [Luckhurst, 2017, p. 87--101]. Эти идейные и нормативные сдвиги, безусловно, изменили восприятие когнитивного влияния, на что также указывают более открытые сомнения должностных и принимающих решения лиц по поводу предписаний правительств «семерки» и бреттон-вудских институтов по экономической политике. Высокопоставленные чиновники из Бразилии, Китая, Индии и других ведущих развивающихся государств обвиняли преимущественно западные нормы и практики экономической политики в возникновении глобального кризиса. Бывший министр финансов США Г. Полсон [Paulson, 2015, p. 240], например, вспоминает, что сказал ему китайский политик Ван Цишань по поводу краха финансовой системы США в 2008 г.: «[Китайцы] не уверены, что мы должны и дальше учиться у вас [американцев]». Бразильское правительство было столь же жестким в своей оценке; тогдашний министр финансов Гвидо Мантега заявил, что незадолго до саммита «двадцатки» в Вашингтоне в ноябре 2008 г. его правительство отказалось быть «просто пьющими кофе», подразумевая роль пассивных наблюдателей, на форумах глобального управления [Partlow, 2008]. Президент Бразилии Лула да Силва отметил в апреле 2009 г.: «Этот кризис был вызван иррациональным поведением некоторых белых людей с голубыми глазами. До кризиса они выглядели так, как будто знали всё об экономике, но продемонстрировали, что ничего не знают о ней» [Watt, 2009]. Российские политики также раскритиковали роль американского правительства и финансового сектора в возникновении глобального финансового кризиса. Бывший президент Дмитрий Медведев в июне 2008 г. заявил: «Недооценка рисков крупнейшими финансовыми компаниями в сочетании с агрессивной финансовой политикой самой большой экономики мира привели не только к убыткам корпораций. Беднее, к сожалению, стали большинство людей на планете» [Buckley, Belton, 2008].
Представители ведущих развивающихся и незападных стран все чаще требовали, чтобы к ним прислушивались и уважали как равных в глобальном экономическом управлении. В соответствии с этой позицией БРИКС подчеркнул равное коллективное владение «двадцаткой» в совместной декларации в преддверии ее саммита 2014 г. в Брисбене, заявив, что «все государства-члены в равной степени контролируют “Группу двадцати” и ни одно государство-член не может в одностороннем порядке определять ее природу или характер» [DepartmentofInternationalRelationsandCooperation, RepublicofSouthAfrica, 2014]. Это стало ответом на спекуляции об участии России в Брисбенском саммите, но также указывало на децентрализацию влияния в глобальном управлении, поскольку дипломатический ущерб от приостановления членства России в «восьмерке» был в некоторой степени компенсирован дипломатическими выгодами от ее членства в БРИКС, а также в «двадцатке».
В последнее время влияние Запада было ослаблено политико-экономическими проблемами, а иногда и отказом от многосторонности, даже со стороны правительств Великобритании и США. Переговоры по Брекзит и желание президента Трампа поставить под сомнение сложившиеся многосторонние институты, нормы и практики, особенно в сфере торговли, продолжают подрывать влияние правительств Великобритании и США в глобальном управлении [Luckhurst, 2017, p. 135--136]. Это еще раз свидетельствует об изменении влияния в глобальном управлении, особенно на фоне того, как председатель КНР Си Цзиньпин [WEF, 2017] попытался на контрасте представить себя в качестве защитника многосторонности и норм и практик глобального управления.
Некоторые исследователи подчеркивают важность смены председательств для определения повестки дня «Группы двадцати» [Crump, Downie, 2018]. Страна-председатель играет ключевую роль, хотя ее эффективность в достижении политических соглашений в рамках «двадцатки» может повышаться за счет балансирования между контролем за повесткой дня и обеспечением диалога для достижения консенсуса, в том числе посредством взаимодействия с партнерами по «тройке», другими членами «двадцатки», не входящими в нее государствами и негосударственными субъектами, вовлеченными в ее процессы [Crump, Downie, 2018, p. 33-34, 39] Модель координации «Группы двадцати» в рамках «тройки», то есть консультаций между пре-дыдущим, текущим и следующим председательством, основана на системе, введенной финансовым форумом «двадцатки» в 2002 г. [КіПоп, 2013, р. 138-140].. Председательство само по себе представляет инструмент децентрализации влияния в глобальном управлении в том случае, если соответствующую роль принимают на себя не входящие в «Группу семи/восьми» или развивающиеся страны. Это привлекло международное внимание к председательствам Кореи, Мексики, Австралии, Турции, Китая и Аргентины, усилив роль этих стран в формировании повестки дня и, следовательно, влияние в посткризисном глобальном экономическом управлении. Усиление влияния затронуло их отношения с межправительственными организациями: китайское председательство в «двадцатке» даже получило поддержку от ОЭСР при подготовке повестки дня, несмотря на то, что КНР не является членом ОЭСР [Kirton, 2016, p. 101].
Выполнение функций председателя в «Группе двадцати» может повысить международную репутацию страны. В частности, для развивающихся стран, а также для развитых стран, не входящих в «семерку», таких как Австралия [Harris, Rimmer, 2015], председательство в «двадцатке» значительно расширило возможности нахождения в центре международной дипломатии и определения повестки дня глобального управления, что указывает на значительный эффект децентрализации влияния. Председательства Кореи, Мексики, России, Австралии, Турции, Китая и Аргентины показали, как государства, не входящие в «семерку», могут влиять на повестку дня «Группы двадцати», сосредотачиваясь на темах, актуальных для них и остального мира. В частности, они способствовали расширению повестки дня «двадцатки», в которую вошли вопросы устойчивого развития, продовольственной безопасности, занятости и возможностей трудоустройства, инфраструктуры, участия женщин в трудовой деятельности и занятости в эпоху растущей цифровизации [OECD, 2018]. Одним из приоритетных вопросов аргентинского председательства было гендерное равенство в экономике, ставшее развитием приоритета повестки дня председательств Австралии, Турции, Китая и Германии по сокращению гендерного разрыва в уровне участия в рабочей силе. Это демонстрирует, как можно достичь преемственности между целями развивающихся и развитых членов «двадцатки», опираясь на механизм «тройки» [Berger, Leininger, Messner, 2017; Harris Rimmer, 2015].