Азиатский финансовый кризис 1997--1998 гг. и ряд финансовых кризисов в Латинской Америке подорвали доверие к «рецептам» Вашингтона в развивающихся странах, вызвав резкую критику со стороны влиятельных западных экономистов и экспертов по развитию [Easterly, 2003; Rodrik, 2006; Stiglitz, 2002]. Уроки азиатского кризиса, которые впоследствии были дополнены уроками глобального финансового кризиса, стали «кризисным эффектом», который подорвал общепринятую точку зрения о роли элиты в разработке политики в области развития [Widmaier, Blyth, Seabrooke, 2007]. Этот подрыв норм и практик глобального управления снизил когнитивное влияние, особенно должностных лиц из стран «Группы семи» и бреттон-вудских институтов [Ravenhill, 2002, p. 170-171; Stubbs, 2002, p. 448-449]. Существуют убедительные доказательства того, что принимающие решения лица из ведущих развивающихся стран стали более скептически относиться к рекомендациям по вопросам политики со стороны западных институтов из-за широко распространенной точки зрения о провале Вашингтонского консенсуса и особенно о роли программ структурной перестройки МВФ в обострении ряда финансовых кризисов [Broad, 2004, p. 133-134; Cooper, 2008, p. 254; Easterly, 2003;
Luckhurst, 2017, p. 156-163; Rajan, 2005; Rodrik, 2012, p. 90-95; Sohn, 2005, p. 490-492; Stiglitz, 2003, p. 245-246; 2004].
Сотрудники Всемирного банка и МВФ в начале 2000-х годов открыто поставили под сомнение значение Вашингтонского консенсуса. Высокопоставленные представители Всемирного банка, в том числе Дж. Стиглиц, осудили последствия политических предписаний «Вашингтона» в ответ на нежелание должностных лиц МВФ пересматривать позицию института [IMF, 2002, 2003, p. 6; Rodrik2006, p. 977; Rogoff, 2003; Singhet al., 2005; Stiglitz, 2001; WorldBank, 2005]. Глобальные политические сдвиги 1990-х годов привели к организационным изменениям в архитектуре глобального управления, даже несмотря на то, что результаты политики в области развития стали оспариваться. Эти организационные изменения включали создание новых институциональных механизмов, появление новых участников и практик глобального экономического управления. Глобальное управление теперь охватывало разнообразные экономические вопросы, а также новые формы сотрудничества в области борьбы с изменением климата, Цели развития тысячелетия ООН, и уделяло больше внимания вопросам гендерных прав, охраны труда и международного гуманитарного права.
Транснациональные лоббистские группы стали более влиятельными, что усилило внимание глобального управления к более широкому кругу вопросов. Усиление влияния транснациональных и негосударственных субъектов, в том числе организаций гражданского общества (ОГО), отчасти было обусловлено новыми возможностями лоббирования, особенно такими технологиями, как Интернет, а также растущей профессионализацией и расширением технических возможностей ОГО [Keck, Sikkink, 1999, p. 95-99; Price, 2003, p. 584; Scholte, 2004]. В 1990-е годы ОГО дважды вмешались в область глобального управления, подорвав попытки Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) реализовать предлагаемое многостороннее соглашение об инвестициях [Smythe, 2000], а также попытки руководства МВФ внести поправки в статьи Соглашения Фонда, связанные с запретом контроля за движением капитала [Rodrik, 2012, p. 90-95]. Политические дебаты по этим вопросам показали, как негосударственные субъекты могут влиять на глобальное управление и, по сути, принуждать к изменениям политики, тем самым децентрализуя влияние государств и международных финансовых институтов (МФИ), и наделяя им негосударственных акторов.
Усложнение глобального экономического управления в конце XX в. Было связано с включением в него других негосударственных и квазигосударственных субъектов. Этот процесс включал непосредственную роль профессиональных стандартоустанавливающих органов в управлении. Этим органам, несмотря на то, что они являются неправительственными учреждениями, были делегированы значительные полномочия в принятии ключевых решений в отношении практики, правил и норм в отдельных сферах глобального экономического управления, а правительства часто выполняют их политические рекомендации [Bьthe, Mattli, 2011, p. 220-226]. Усиливающаяся конкуренция между профессиональными стандартоустанавливающими органами ЕС и США также указывала на по крайней мере частичный эффект децентрализации в глобальном экономическом управлении, поскольку доминирование американских профессиональных ассоциаций, характерное для середины XX в., особенно в контексте стандартов на продукцию, ослабло [Bьthe, Mattli, 2011]. Еще одним фактором растущей сложности стало усилившееся значение финансовых рейтинговых агентств, особенно «большой тройки»: Moody's, Standard&Poor'sи Fitch. Критики возлагают на них существенную часть вины, полагая, что они внесли свой вклад в глобальный финансовый кризис некорректными моделями оценки финансового риска [Rudd, 2009, p. 24;
Utzig, 2010, p. 2--4]. Помимо этих негосударственных организаций, растущее влияние непрозрачных суверенных фондов благосостояния в начале 2000-х годов способствовало децентрализации влияния в управлении глобальными инвестиционными потоками, поскольку их существенное экономическое воздействие оказалось вне контроля государств «Группы семи/восьми» и МФИ [Clark, Dixon, Monk, 2013].
Глобальное влияние лиц, принимающих решения, из США заметно снизилось в первом десятилетии XXI в. из-за относительных сдвигов в глобальных экономических возможностях и по политическим причинам (рис. 1), включая негативное восприятие односторонности администрации Буша, особенно вследствие вторжения в Ирак в 2003 г. [Nye, 2004]. Глобальное экономическое управление стало особенно важным аспектом децентрализации влияния за счет ослабления лидерства США и «Группы семи/восьми», отчасти вследствие растущего экономического потенциала развивающихся стран, таких как Китай и Индия [Luckhurst, 2017]. Это изменение глобального экономического баланса ускорилось во время глобального финансового кризиса в 2008--2009 гг. наиболее резко из-за быстрого роста экономики Китая, а также некоторых других государств объединения БРИКС, членами которого также являются Бразилия, Россия, Индия и Южная Африка (рис. 2 и 3).
Рис. 1. Динамика доли США в мировом ВВП в текущих ценах 2017 г., 1960--2015 гг.
Источник: [The World Bank, s. a.].
Рис. 2. Доля в мировом ВВП по ППС (%), сравнение стран БРИКС и «Группы семи» (данные после 2011 г. -- оценочные)
Рис. 3. ВВП в ценах 2015 г. (млрд долл. США), сравнение стран БРИКС и «Группы семи» Источник: [IMF, 2015].
Азиатский финансовый кризис стал основной мотивацией для создания в 1999 г. Форума финансовой стабильности (ФФС) и форума министров финансов и центральных банков «Группы двадцати», который в 2008 г. был преобразован в форум на уровне лидеров. Эти новые условия также увеличили разнообразие субъектов, вовлеченных в глобальное экономическое управление, хотя до глобального финансового кризиса это участие преимущественно принимало форму аутрич-взаимодействия и консультаций. Оно включало серию саммитов «восьмерки» в начале и середине 2000-х годов, на которые была приглашена группа лидеров стран «аутрич-пятерки» (Бразилии, Китая, Индии, Мексики и Южной Африки). Банкротство инвестиционного банка LehmanBrothers, спровоцировавшее глобальный финансовый кризис в сентябре 2008 г., дало «Группе двадцати» возможность стать ключевым катализатором усиления интеграционной тенденции в глобальном экономическом управлении.
Существуют разные точки зрения по вопросу о том, был ли финансовый форум «двадцатки» предназначен в первую очередь для того, чтобы дать возможность ведущим богатым государствам влиять на «системно значимые» развивающиеся страны [Cooper,
Thakur, 2013, p. 37]. Глобальный финансовый кризис нарушил иерархию в глобальном экономическом управлении, поскольку «двадцатка» отреагировала на него путем интеграции ведущих развивающихся государств как более равных партнеров. «Группа двадцати» быстро стала центром многосторонних усилий по контролю над глобальным финансовым кризисом, когда президент Джордж Буш-младший созвал первый ее саммит в Вашингтоне, округ Колумбия, в ноябре 2008 г., всего через два месяца после краха LehmanBrothers. «Группа двадцати» заняла центральное место, несмотря на ряд призывов к тому, чтобы ООН возглавила процесс [UN, 2008; Wade, 2012]. Отчасти это было связано с гибкостью «двадцатки» в качестве неформального форума без фиксированных правил и процедур, которая позволила быстро адаптироваться к обстоятельствам, включая все более очевидные глобальные изменения влияния. Члены «двадцатки» также были способны разрешить кризис благодаря объединенному глобальному влиянию. Год спустя они подтвердили, что «Группа двадцати» получила статус «главного форума для осуществления... международного экономического сотрудничества» [«Группа двадцати», 2009а].
«Группа двадцати» как хаб глобального управления после финансового кризиса
Глобальный финансовый кризис представляет собой то, что исторические институционалисты назвали бы «критическим моментом» для глобального управления. «Группа двадцати» внесла существенный вклад в адаптацию глобального экономического управления к политическим и экономическим последствиям кризиса. Интеграция ведущих развивающихся государств в ключевые международные форумы и институты в период кризиса, в дополнение к превращению «двадцатки» в форум на уровне лидеров, указывает на быстрое преобразование глобального управления в новый контекст глобальной политической экономии.
Стратегия восстановления экономики, согласованная на саммите «двадцатки» в Лондоне в апреле 2009 г., подчеркнула глобальные изменения влияния. Форум собрал группу из 19 государств и ЕС; половина его членов были развивающимися странами, другая половина -- развитыми, и на них в совокупности приходилось 85% мирового ВВП, две трети населения мира и 80% мировой торговли. «Двадцатка» стала хабом для выработки их скоординированного ответа на глобальный кризис, который был беспрецедентным и впечатляющим с точки зрения степени, масштабов и результатов. Итогом Лондонского саммита «Группы двадцати» стали соглашения об увеличении государственных расходов на 2% ВВП и предоставлении дополнительного финансирования в объеме 1,1 трлн долл. США для МВФ, Всемирного банка и региональных многосторонних банков развития. Они также согласились создать новый МФИ для мониторинга глобальной финансовой стабильности -- Совет по финансовой стабильности (СФС), который стал эффективной институционализацией неформального ФФС [«Группа двадцати», 200 9Ь]. Все члены «двадцатки» вошли в Базельский комитет по банковскому надзору (БКБН) и новый СФС в 2009 г. Статус членов уже был повышен благодаря созданию «двадцатки» на уровне лидеров, которая на сентябрьском саммите в Питтсбурге в 2009 г. была названа «главным форумом» глобального экономического управления [«Группа двадцати», 2009а].
Деятельность «двадцатки» как антикризисного комитета и хаба многостороннего реагирования на глобальный финансовый кризис имела решающее значение. Значительность ее достижений в этот период, особенно на саммите в Лондоне, иногда упускается из виду. Они заложили основу для последующей роли «двадцатки» как основной площадки сотрудничества в области глобального экономического управления между странами-членами. Их коллективное значение для мировой экономики делает «Группу двадцати» наиболее важным неформальным форумом глобального экономического управления. Она также стала играть решающую роль в других областях политики, способствуя обсуждению, а иногда и политическим обязательствам по таким вопросам, как борьба с изменением климата, устойчивое развитие, противодействие терроризму, здравоохранение и гендерное равенство. Это объясняет, почему страны придают большое значение своему членству в «двадцатке». Об этом значении свидетельствует готовность лидеров участвовать в регулярных саммитах, а также значительные материальные и людские ресурсы, выделяемые для участия в «Группе двадцати», особенно сменяющими друг друга странами-председателями, обеспечивающими многочисленные встречи на уровне министров, встречи рабочих групп, шерп и мероприятия в аутрич-форматах каждый год.
Предполагаемая неспособность «Группы двадцати» сохранить первоначальную динамику привела к сомнениям в ее эффективности. Снижение влияния глобального кризиса к 2010 г. предсказуемо подорвало сплоченность группы. Два саммита, состоявшиеся в Торонто в июне и в Сеуле в ноябре, имели важные, но очень разные последствия для будущего «двадцатки». Итоги двух саммитов значительно контрастировали, и саммит в Торонто впоследствии стал восприниматься как низшая точка сотрудничества в рамках «Группы двадцати». Вызывающие разногласия в Торонто указывали на отход от чувства солидарности, присущего «двадцатке» как антикризисному комитету [Cooper, 2010; Cooper, Thakur, 2013; Kirton, 2013; Luckhurst, 2016a]. Во многом они были связаны с растущими разногласиями по поводу того, стоит ли поддерживать глобальный бюджетный стимул и стратегию экономического восстановления, согласованные на Лондонском саммите, в свете усиливающихся обсуждений рисков, связанных с дефицитом государственных бюджетов и задолженностью, и очевидных улучшений перспектив мировой экономики. Кризис в еврозоне ко времени саммита в Торонто начал распространяться за пределы Греции, что побудило, в частности, правительство Германии выступить за «фискальную консолидацию» путем сокращения государственных расходов, также известную как «политика жесткой экономии» [Luckhurst, 2016b, p. 171, 2017, p. 97--98; Blyth, 2013]. Против этого выступила администрация Обамы, а также Китай и некоторые другие члены «Группы двадцати», которые ратовали за сохранение стратегии стимулирования роста для поддержки все еще хрупкого восстановления мировой экономики [Luckhurst, 2016a, p. 111]. Кризис в еврозоне и жесткая политика экономии ЕС оставались предметом спора между ЕС и США большую часть периода нахождения у власти администрации Обамы.
Саммит в Сеуле был не менее важен для определения последующей роли форума. Одним из важных результатов председательства Кореи в «двадцатке» было одобрение вскоре опубликованных соглашений Базель III о глобальном финансовом регулировании [«Группа двадцати», 2010], конкретизирующих ключевой аспект сотрудничества «двадцатки» в период глобального финансового кризиса. Помимо этих соглашений, направленных на укрепление глобальной финансовой системы и предотвращение будущих кризисов с помощью новой макропруденциальной регуляторной базы, саммит в Сеуле принес еще два важных результата. Один из них состоял в том, что «Группа двадцати» отчасти восстановила динамику через полгода после неудач и сильных разногласий саммита в Торонто. Это было важно, потому что подобный результат в Сеуле мог предвещать необратимое снижение роли «двадцатки» в глобальном управлении. Однако саммит в Сеуле имел решающее значение для превращения «Группы двадцати» в посткризисный хаб глобального управления. Вторым ключевым результатом было инициирование диверсификации повестки дня «Группы двадцати» за счет включения в нее корейским председательством приоритетов экономического развития. Последующие председательства последовали этому прецеденту, что привело к значительному расширению повестки дня «двадцатки» за рамки приоритетов периода кризиса, связанных с восстановлением мировой экономики и реформами финансового сектора.