2
«Группа двадцати» как хаб децентрализации влияния в глобальном управлении
Дж. Лакхерст
Лакхерст Джонатан -- PhD, доцент по международным отношениям Высшей школы международных исследований мира Университета Сока; Japan
В статье рассматривается, как «Группа двадцати» стала хабом децентрализации влияния в глобальном экономическом управлении после финансового кризиса 2008--2009 гг. Анализируется, как форум отреагировал на кризис, децентрализовав влияние «Группы семи/восьми» и включив более разнообразных участников и сети в глобальное управление. «Двадцатка» также стала важным центром распространения новых политических норм и практик. Эти последствия глобального кризиса связаны с изменениями международного влияния после холодной войны. Аналитический подход объединяет, в частности, инструменты социального конструктивизма в области международных отношений и подходы литературы по социологии профессий. Он включает в себя анализ стратегических, политических и когнитивных аспектов влияния и акцент на воздействии сетей глобального управления на политические процессы и практики в рамках «Группы двадцати». Исследование основано на включенном наблюдении, полуструктурированных интервью и личных беседах с участниками таких сетей управления в рамках «двадцатки». Делается вывод, чтороль «Группы двадцати» как движущей силы и проводника изменений в мировом влиянии была усилена глобальным финансовым кризисом.
Ключевые слова: «Группа двадцати»; хаб; глобальное управление; влияние
глобализм экономическое управление финансовый кризис
В статье рассматривается, как «Группа двадцати» стала хабом децентрализации влияния в глобальном экономическом управлении. После повышения статуса до уровня лидеров в период глобального финансового кризиса 2008--2009 гг. «двадцатка» стала ключевым форумом децентрализации влияния, расширив его источники за пределы «Группы семи/восьми» и включив остальные свои страны-члены и других субъектов. Это повысило роль «двадцатки» как хаба распространения новых глобальных норм управления и практических инструментов политики.
В первом разделе статьи определяется аналитическая парадигма, включающая аналитические инструменты из социологии профессий и социальный конструктивизм применительно к международным отношениям и, в частности, концептуальное использование понятий «хаба», «сетей управления» и «влияния». Во втором разделе рассматривается, как процессы децентрализации влияния в международных экономических отношениях, очевидные уже в конце XX в., усилились после финансового кризиса в Азии и во время глобального финансового кризиса. В третьем разделе анализируется, как «двадцатка» стала хабом глобального управления во время и после глобального финансового кризиса. В последнем разделе анализируется значение «Группы двадцати» как хаба децентрализации влияния в глобальном экономическом управлении, особенно ее способности интегрировать и усиливать влияние различных сетей политических субъектов.
Роль «двадцатки» как движущей силы и проводника изменений в мировом влиянии была существенно усилена за счет ее трансформации в период глобального финансового кризиса, но сохранилась и после его окончания. Это важно для понимания функционирования форума на уровне лидеров. В настоящем исследовании анализируется, как «Группа двадцати» завоевала авторитет в глобальном экономическом управлении, а также ее более широкое значение для мировых процессов на основе оценки стратегических, политических и когнитивных аспектов влияния этого форума. Деятельность «Группы двадцати», скорее всего, будет иметь долгосрочные последствия, особенно из-за его глобального влияния, хотя скептики считают сотрудничество в рамках «двадцатки» в последние годы слабеющим.
Аналитическая парадигма
Статья посвящена ключевому аспекту деятельности «Группы двадцати» как хаба глобального экономического управления, то есть ее роли в децентрализации влияния в его рамках. Она стала важным фактором распространения форумом лидеров новых норм и практик глобального управления после финансового кризиса 2008--2009 гг., особенно в связи со стратегическим, политическим и когнитивным влиянием последнего.
В исследовании использовано несколько концептуальных подходов. Первый -- это концепция «двадцатки» как хаба глобального экономического управления. Данное понятие было сформировано несколькими исследователями «Группы двадцати» и глобального управления, как правило, чтобы показать ключевую роль форума в глобальном экономическом управлении после 2008 г. [Cooper, 2010, p. 749; Kirton, 2013; Luckhurst, 2012, p. 741, 769; 2016a, p. 141-171; Narlikar, 2017, p. 8]. В рамках данного подхода «двадцатка» рассматривается шире, чем серия отдельных встреч на высшем уровне; скорее саммиты являются общеизвестной «верхушкой айсберга» деятельности, связанной с «Группой двадцати» [Alexandroff, Brean, 2015, p. 10]. «Двадцатка» стала хабом глобального управления в нескольких областях политики, выходящих за рамки ее первоначального акцента на восстановлении мировой экономики и реформе финансового регулирования. Это указывает на ее потенциал в обеспечении креативных, сквозных политических эффектов за счет увязки различных приоритетов повестки дня. Она является «хабом» в том смысле, что направляет деятельность других международных институтов и иных субъектов с целью распространения определенных политических норм и практик в глобальном управлении.
Понятие «хаб» связано с ролью «двадцатки» в качестве «управляющего комитета», но отличается от нее. В данном исследовании понятие «хаб» указывает на существенное влияние форума на политические процессы и практики глобального экономического управления после глобального финансового кризиса; «управляющий комитет» относится к его совещательным функциям и определению повестки в рамках решения глобальных проблем. После глобального кризиса было много споров о том, действительно ли «двадцатка» эффективно перешла от статуса антикризисного комитета к статусу управляющего комитета [Cooper, 2010, 2012; Crump, Downie, 2018; Luckhurst, 2016a; Kirton, 2013; Subacchi, Pickford, 2011]. Тем не менее оба понятия совместимы с концепцией «Группы двадцати» как хаба глобального управления. «Двадцатка» децентрализовала влияние как антикризисный комитет и управляющий комитет путем интеграции стран, не входящих в «Группу семи», в процессы обсуждения в рамках глобального управленияНазвания «Группа семи», «Группа восьми» и «Группа семи/восьми» используются в статье од-новременно из-за различий обсуждаемых периодов, в зависимости от того, входила ли в состав груп-пы Россия; иногда намеренно указан вариант «Группа семи/восьми». Форум министров финансов «семерки» не включал Россию, даже когда последняя участвовала в саммитах «восьмерки».. Благодаря своей роли политического хаба она сделала то же самое путем привлечения более разнообразных сетей к распространению и реализации политических процессов и практик.
Роли хаба и управляющего комитета часто подчеркивались при анализе отношений «двадцатки» с сетями глобального управления, особенно в отношении того, как форум объединяет различных акторов и организации в рамках своей политики и процессов взаимодействия [Ларионова, 2017; Cooper, Thakur, 2013, p. 134-5; Khanna, 2012, p. 386-387; Kirton, 2013, p. 16, 35-36; Luckhurst, 2012, p. 741, 769; 2016a, p. 141-171; Slaughter, 2019, p. 12-13]. Такие сети влияют на повестку «Группы двадцати» и другие аспекты глобального управления посредством своих действий и влияния. Они состоят из частных, негосударственных, государственных, квазигосударственныхТермины «квазигосударственный» и «полугосударственный» взаимозаменяемы и используют-ся для обозначения квазиавтономных государственных органов или поддерживаемых правительством частных учреждений, которые предоставляют государственные услуги. Они существуют в различных институциональных типах, как правило, связаны с государством, но не полностью «включены» в него. межправительственных и наднациональных акторов, которые способствуют формированию глобального управления (ср. с [Sorensen, Torfing, 2007, p. 3]). Недавние исследования глобального управления, учитывающие выводы из литературы по социологии профессий, показывают, что сети глобального управления представляют собой связанную профессиональную «экологию», состоящую из субъектов, которые сотрудничают, в частности, посредством определения проблем, задач и индивидуальных компетенций членов сети [Seabrooke, 2014, p. 53; Karlsrud, 2016]. Включенное наблюдение, полуструктурированные интервью и личные обсуждения с членами таких сетей управления «двадцатки» являются частью методов настоящего исследования.
В научной литературе отмечается значительное расширение типов субъектов глобального управления с 1990-х годов [Dingwerth, Pattberg, 2006; Luckhurst, 2017; Rosenau, 1995]. Оно увеличило масштабы международной дипломатии, поскольку дипломаты и официальные лица взаимодействуют с различными субъектами, которые «участвуют в спорах и конкуренции, чтобы сформировать дискурс и политику» [Cooper, Cornut, 2019, p. 307]. Это указывает на важность публичной дипломатии, но государства не единственные ее субъекты; транснациональные группы влияния и другие негосударственные акторы реализуют собственные формы публичной дипломатии, чтобы влиять на политическую повестку [Gilboa, 2008, p. 59]. Об этом свидетельствуют данные стран - членов «двадцатки», а также данные о транснациональных сетях «двадцатки» в сферах политики и управления [Slaughter, 2015, 2019; Stone, 2015]. Автор настоящей статьи наблюдал, как участники групп взаимодействия в рамках «двадцатки» подчеркивали важность влияния на ее повестку через общественные контакты, включая интервью СМИ и публичные встречи, а не только посредством прямого лоббирования через представителей стран - членов института. Это говорит о том, что акторы из государств «двадцатки» и даже из стран, не входящих в организацию, могут оказывать влияние на повестку дня форума [Lenz, 2018; Schirm, 2013], с учетом того, что граждане иногда пассивно или активно участвуют в глобальных политических обсуждениях, особенно вследствие расширения каналов публичного политического дискурса через Интернет.
Другим ключевым концептуальным направлением настоящего исследования является децентрализация влияния. Данная статья, основанная на предыдущих исследованиях [Luckhurst, 2016a, 2017], фокусируется на трех ключевых аспектах влияния в глобальном экономическом управлении и, в частности, в контексте «Группы двадцати». Это стратегическое, политическое и когнитивное влияние, а также его последствия для организации, политики и состава субъектов, вовлеченных в процессы «двадцатки». Акцент на этих аспектах влияния не исчерпывает всех возможных его форм. Например, можно обсуждать юридическое или даже «моральное» влияние, однако сосредоточение внимания на трех указанных аспектах представляет собой полезную основу для анализа важности «двадцатки» для глобального управления [Luckhurst, 2016a, p. 142-146; 2017, p. 6-10].
В последнее время в исследованиях по глобальному управлению и «Группе двадцати» все большее внимание уделяется «влиянию» и его формам [Broome, Seabrooke, 2015; Eccleston, Kellow, Carroll, 2015; Luckhurst, 2016a; 2017; Zьrn, 2018]. Важно подчеркнуть, что «влияние» социально конструируется даже тогда, когда оно юридически признано и, следовательно, «зависит от социального восприятия и признания» [Reus-Smit, 2007, p. 44; Hopf, 1998, p. 178-179]. Стратегическое влияние показывает, как долгосрочные накопленные ресурсы или ресурсы длительного пользования государства или других субъектов, такие как военный потенциал, валовой внутренний продукт, природные ресурсы, технологии, образование, навыки и население, воздействуют на оценку компетентности для действий в данном контексте. Политическое влияние касается воспринимаемых и социально сконструированных, а также юридически определенных «политических прав и обязанностей» субъекта [Ruggie, 1982, p. 380], или, другими словами, степени, в которой его деятельность в определенных контекстах считается политически легитимной. Когнитивное влияние указывает на авторитетность субъектов благодаря их профессиональному положению и предполагаемому доступу к информации, опыту, ноу-хау и другим маркерам когнитивного статуса [Broome, Seabrooke, 2015].
Полезно сосредоточиться на этих аспектах влияния при анализе изменений в организации, политике и субъектах глобального экономического управления, в частности «Группы двадцати». Социальное конструирование влияния особенно актуально в этом контексте из-за отсутствия у «двадцатки» официального юридического статуса и неформального характера форума. Эта неформализованность влияния «Группы двадцати», свидетельствующая об отсутствии институционализации, заставляет вспомнить комментарий Дж. Розенау [Rosenau, 1992, p. 2-3] о том, что «в мире, где влияние постоянно перемещается... необходимо выяснить, как осуществляется управление в отсутствие правительства».
Децентрализация влияния в глобальном управлении: от холодной войны к глобальному финансовому кризису
Бреттон-вудская архитектура глобального экономического управления находилась под сильным влиянием американского правительства. Об этом свидетельствует финансовый вклад США в послевоенное международное экономическое восстановление в сочетании с существенным стратегическим, политическим, а также когнитивным влиянием в Международном валютном фонде (МВФ) и Всемирном банке. Лидерство
США в Организации Североатлантического договора (НАТО) поддерживало потенциал страны в области международной безопасности, хотя Совет Безопасности ООН во время холодной войны был слишком расколот для того, чтобы военная мощь США трансформировалась в глобальное влияние и лидерство в управлении безопасностью.
Международное экономическое влияние США было значительным во второй половине XX в., но постепенно уменьшалось в относительном выражении, особенно по мере роста экономик стран Западной Европы и Японии. Администрации США сталкивались с экономическими проблемами, такими как постоянный торговый дефицит, начиная с 1970-х годов. Гарантии безопасности американским союзникам периода холодной войны поддерживали стратегическое и политическое влияние США среди них, несмотря на ослабление экономического превосходства. Завершение холодной войны резко изменило международный контекст, расширив возможности многостороннего сотрудничества и действительно глобального управления [Rosenau, 1992, p. 1]. Ф. Фукуяма [Fukuyama, 1989], как известно, воспринимал этот момент как «конец истории», утверждая, что явный триумф либеральной демократии окончательно исчерпал историю конкурирующих политических порядков. Это был высокомерный ответ на международные изменения. Так называемый тезис «однополярного момента» о возобновлении американского господства был также преувеличением [Krauthammer, 1990], игнорирующим при этом сохраняющиеся угрозы безопасности и экономическое значение Европейского союза (ЕС), азиатскую региональную интеграцию и быстрый рост развивающихся государств.
Должностные лица и правительства «Группы семи/восьми» и бреттон-вудских институтов в 1990-е годы предприняли шаги по консолидации «либерального международного порядка». Этот процесс включал создание Всемирной торговой организации (ВТО) и укрепление глобально-регионального многостороннего сотрудничества посредством более глубокой интеграции и расширения членства ЕС и нового Североамериканского соглашения о свободной торговле (НАФТА). Усиление глобального и регионального экономического управления и сотрудничества подкреплялось все более распространяемым дискурсом экономической глобализации. Он использовался в риторике для оправдания экономической либерализации, в том числе для легитимизации политических программ, таких как Вашингтонский консенсус [Rodrik, 2006; Williamson, 1990], то есть реформ, предписываемых развивающимся государствам правительствами стран «семерки», МВФ и Всемирным банком.