С проблемой государственного терроризма теснейшим образом связаны два вопроса, имеющие важное теоретическое и практическое значение: могут ли государства совершать акты международного терроризма, и возможна ли квалификация таких актов в качестве международных преступлений.
Специалисты, отрицательно отвечающие на первый из этих вопросов, основываются на положении societas delinguere non potest - юридические лица совершать преступления не могут. Разумеется, здесь имеется в виду, что государства не совершают уголовных преступлений, поскольку способность государств быть субъектами международных преступлений практически никем не оспаривается. Таким образом, для подтверждения или опровержения тезиса о том, что государство может быть субъектом актов международного терроризма, необходимо решить, к какой категории международно-противоправных деяний они относятся.
Еще с 40-х годов в доктрине международного права начала проводиться «грань между простыми нарушениями международного права и международными преступлениями, подрывающими самые его основы и важнейшие принципы» [25]. Эта идея активно поддерживается и развивается Комиссией международного права.
Согласно п. 2 ст. 19 подготовленного Комиссией международного права (специальный докладчик Р. Аго) проекта статей об ответственности государств, международным преступлением являются «международно-правовые деяния, возникающие в результате нарушения государством международного обязательства, столь основополагающего для обеспечения жизненно важных интересов международного сообщества, что его нарушение рассматривается как преступление перед международным сообществом в целом...» [26]. В этом же проекте (п. 3 ст. 19) указывается, что к категории международных преступлений относятся агрессия, геноцид, рабство и некоторые другие противоправные деяния. В то же время изучение этого проекта свидетельствует, что перечень деяний, относимых к категории международных преступлений, остается открытым.
На вопрос о том, может ли международный терроризм квалифицироваться как международное преступление, частично был дан ответ в подготовленном в 1954 году Комиссией международного права проекте кодекса преступлений против мира и безопасности человечества: пункт 6 статьи 2 этого Проекта гласит, что преступлением против мира и безопасности человечества является «ведение или поощрение властями какого-либо государства организованной деятельности, рассчитанной на совершение террористической деятельности в другом государстве» [27]. Поскольку террористическая деятельность государства, направленная против других субъектов международного права, посягает на всеобщий мир и международную безопасность, представляется, что в силу этого она должна быть отнесена к категории международных преступлений. Физические лица, выполняющие государственную волю, являются в данном случае только исполнителями.
Представляется, что для принятия адекватных санкций против государства за терроризм необходимо исходить из следующих обстоятельств: степени тяжести международно-правового деяния, оцениваемой исходя из важности объекта посягательства и последствий теракта; степени причастности государства к террористическому акту.
На последнем обстоятельстве представляется целесообразным остановиться подробнее. Известный ученый-терролог А. Кассиз выделил пять разновидностей причастности государств к терроризму. В частности, это:
- совершение террористических актов сотрудниками государственных органов (а именно сотрудниками спецслужб);
- использование государством в этих целях агентуры, наемников, банд, организованных, вооруженных и руководимых представителями государства;
- оказание государством финансовой помощи террористам и снабжение их оружием;
- предоставление государством своей территории для размещения, подготовки и тренировки террористов;
- предоставление государством безопасного убежища террористам до или после совершения ими преступлений на территории других государств, не осуществляя при этом какой-либо активной деятельности в поддержку террористов [28].
Ценность предложенной А. Кассизом градации в том, что она отражает реальную картину различных степеней вовлеченности государств в терроризм.
Анализ материалов о террористической деятельности государств свидетельствует о существовании нескольких уровней их причастности к международному терроризму, в зависимости от которых и избираются санкции. Эти уровни причастности заключаются в следующем:
1. Организация и осуществление террористических актов государственными органами или действующими по их поручению лицами (агентурой, наемниками и т.д.). С юридической точки зрения государство в одинаковой степени ответственно за теракт, независимо от того, осуществлен он сотрудником спецслужбы или ее агентом. В обоих случаях преступление совершается государством, разница в конкретных исполнителях не имеет принципиального значения.
2. Иная причастность государства к международному терроризму. Этот уровень характеризуется тем, что государство оказывает поддержку террористическим организациям, группам и отдельным преступникам путем предоставления оружия, финансовых и материальных средств, убежища, но не осуществляет с их использованием конкретных терактов. Разумеется, оказание такой поддержки обеспечивает государству определенный контроль над террористическими организациями и позволяет влиять на направления и характер их деятельности.
3. Неисполнение государством своих международно-правовых обязательств по предупреждению и пресечению террористических актов международного характера, уголовному преследованию преступников и устранению последствий теракта. Этот уровень характеризуется тем, что государство по различным мотивам уклоняется от принятия действенных мер против террористов, хотя и не оказывает им поддержки и не направляет их деятельности. На практике это выражается в отказе от выдачи террористов, в разрешении их проживания на своей территории, отказе от возвращения угнанных террористами воздушных и морских судов и т.п.
Нетрудно видеть, что санкции против государства должны учитывать уровень его причастности к терроризму и к конкретному теракту, а также степень тяжести совершенного конкретного преступления.
Исчерпывающих полных данных о том, какое количество террористических актов международного характера совершается государствами, не существует. Это главным образом связано с тем, что причастность государств к конкретным терактам не всегда можно юридически доказать. Тем не менее, учет совершаемых во всем мире актов международного терроризма, ведущийся в США, Израиле и некоторых других странах, а также международными организациями, объективно отражает реальное соотношение двух видов международного терроризма. По данным Государственного департамента США, приведенным М. Креншо, 12% совершенных в 1985 году терактов были осуществлены государствами [29]. В тех случаях, когда такие факты доказаны, государство, инспирирующее или поддерживающее, а также использующее в своих целях акции международного терроризма и его организации, в соответствии с международным правом подвергается осуждению мировым сообществом за нарушение международной безопасности, и к нему могут быть применены политические, экономические и иные санкции. Той же оценки придерживается и П. Уилкинсон. Он констатирует, что «примерно 25% террористических актов поддерживаются или направляются государствами. Это может выражаться в моральной поддержке, материальной помощи, приобретении оружия, в обучении пользования им, снабжении фондами, предоставлении убежища». Далее он отмечает, что часть террористов государства используют непосредственно, контролируя отряды, прибегающие к бомбардировкам, убийствам и другим аналогичным акциям за рубежом. Но наиболее широко применяется метод использования террористических движений, возникающих в стране или среди «добровольно покинувших родину эмигрантов» [30].
П. Уилкинсон в характеристике государственного терроризма выделяет: он имеет сугубо секретный характер; государства отрицают свою ответственность за террористические акты; террористические действия осуществляются через спецслужбы, которые вербуют и вооружают террористов; покровительствуемые государствами террористы хорошо вооружены и могут лучше обеспечить неожиданность нападения, нежели «автономные» вольные группы».
Проводя анализ рассматривемого материала, всегда следует помнить о двойном стандарте, практикуемом многими государствами, согласно которому они не признают терактами насильственные акции, совершаемые спецслужбами, поддерживаемыми ими государственными органами и лицами в других странах.
Несложно проследить тенденцию, которая заключается в том, что доля терроризма как средства межгосударственной борьбы неуклонно снижается по мере ослабления международной напряженности. Как правило, государства прибегают к террористическим актам против других субъектов международного права в случаях, когда отношения между ними находятся в состоянии, близком к вооруженной конфронтации. Наиболее яркие примеры этого мы находим во внешней политике гитлеровской Германии в годы, предшествовавшие Второй мировой войне. Нередко террористическая деятельность представляет собой начальный этап агрессии против другого государства. Поэтому не случайно в статью 3 определения агрессии (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 3314/29) включен пункт «Д», который позволяет при определенных условиях квалифицировать в качестве агрессии засылку на территорию другого государства групп, совершающих террористические акции [38]. Думается, зависимость использования терроризма во внешней политике от степени напряженности межгосударственных отношений должна полнее учитываться в исследованиях международного терроризма, проводимых в первую очередь в интересах органов, призванных бороться с данным явлением.
Следуя принципу исторической правды, надо отметить, что до середины 80-х годов официальная советская позиция заключалась в том, что империалистические государства, в основном Соединенные Штаты Америки, являются главным проводником политики государственного терроризма [31]. Этот тезис также неоднократно повторялся в работах и выступлениях советского партийного руководства, в том числе и Президента СССР М.С. Горбачева. В частности, он в свое время отмечал: «То, что творит империализм в Никарагуа и Сальвадоре, на Ближнем Востоке, в Афганистане и на Юге Африки, нельзя охарактеризовать иначе, как государственный терроризм...» [32]. Подобного рода сюжеты раскрывались и на страницах подавляющего большинства работ, изданных на Западе (в особенности до середины 80-х годов). В основе своей они были посвящены обоснованию тезиса о том, что государственный терроризм представляет собой не что иное, как один из элементов внешней и внутренней политики советского государства. Характерно в этом плане высказывание П. Уилкинсона о том, что «просьба к Советскому Союзу принять участие в борьбе против международного терроризма была бы довольно сходной с приглашением главаря мафии проконтролировать силы полиции» [33].
Эти крайности, которые длительное время превалировали на авансцене международных «разборок», мешали совместному серьезному анализу такого явления, как международный терроризм.
Объективный анализ фактов свидетельствует о том, что в прошлом Соединенные Штаты Америки в течение определенного времени были причастны к международному терроризму и поддерживали ряд организаций, совершавших террористические акции, что констатируют сами американские историки и политологи [34]. Кроме того, расследованием комиссией сената США было достоверно установлено, что ЦРУ организовывало и осуществляло террористические акты против лидеров зарубежных государств. Наибольшую огласку получили попытки этого ведомства совершить покушение на Ф. Кастро. При этом американская разведка прибегла к услугам представителей организованной преступности [35]. После этого разоблачения президент США Дж. Форд 18 февраля 1976 года подписал исполнительный приказ, предписывающий, что «никакой служащий правительства Соединенных Штатов не должен участвовать или вступать в сговор с целью политического убийства» [36]. Этот акт с некоторыми дополнениями остается в силе по сей день. Он ограничивает возможности ЦРУ по участию в заговорах за рубежом, в ходе которых могут совершаться убийства иностранных политических деятелей.
Нельзя обойти вопрос об обвинениях в адрес Советского Союза и, конечно же, КГБ СССР в причастности к международному терроризму. Анализ этой проблемы в исторической ретроспективе выходит за рамки настоящей работы. Что же касается вопроса о возможной причастности Комитета государственной безопасности СССР к терактам международного характера в 80-90-е годы, то здесь имеются противоречивые данные. Бывший начальник одного из управлений Первого главного управления КГБ СССР О. Калугин заявил, что осведомлен о помощи, которую советская разведка оказала спецслужбам Болгарии в подготовке и осуществлении теракта против проживавшего в Лондоне болгарского диссидента [37]. Заявление О. Калугина было опровергнуто Центром общественных связей КГБ СССР [38]. В свою очередь, руководивший Первым главным управлением КГБ СССР в 1988-1991 годы Л. Шебаршин категорически отрицал причастность советской разведки к международному терроризму в этот период [39]. Но вот ситуация, более приближенная к современности и, в частности, многолетняя безнаказанная деятельность сепаратистов (особенно в 1996-1998 гг.) на территории Чечни, неподконтрольных федеральным властям полулегальных экстремистских террористических группировок, причастных ко многим преступлениям, в том числе и международного терроризма, вполне обоснованно могла привести и привели в конечном результате к выдвижению в адрес России обвинений в поддержке международного терроризма. Однако даже после терактов в Нью-Йорке и Вашингтоне в выступлениях президента США не прозвучало прямой поддержки усилиям России по искоренению терроризма на Северном Кавказе, а было высказано лишь осторожное понимание позиции России. В заявлениях лидеров и ведущих политиков стран Западной Европы вновь звучал тезис «о непропорциональности применения Россией военной силы». Не были предприняты конкретные шаги по закрытию представительств Ичкерии и ликвидации на территории стран НАТО организаций и пунктов вербовки наемников для Чечни. А в странах ближнего зарубежья, ориентирующихся на Запад, прозвучали лишь заявления о нежелательности присутствия на их территории самых одиозных чеченских руководителей бандитских формирований, при этом даже не были предприняты попытки к их задержанию. Таким образом, опять в силе так называемый двойной стандарт.