Относительно лиц, замещающих государственные должности, в Федеральном законе о противодействии коррупции указана применяемая санкция - увольнение (освобождение от должности) в связи с утратой доверия (ст. 13.1). Определены также отдельно санкции в виде увольнения (освобождения от должности) для лиц, замещающих (занимающих) должности в Центральном банке РФ, государственных корпорациях, публично-правовых компаниях, иных организациях, созданных Российской Федерацией на основании федеральных законов, в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами, должности финансового уполномоченного, руководителя службы обеспечения деятельности финансового уполномоченного (ст. 13.2).
В пункте 5 ст. 7 Федерального закона о противодействии коррупции отмечено, что одним из основных направлений деятельности по повышению эффективности противодействия коррупции является введение антикоррупционных стандартов, то есть установление для соответствующей области деятельности единой системы запретов, ограничений и дозволений. Как видим, наряду с запретами, ограничениями появляется понятие «дозволение», в то время как законы, определяющие статус должностных лиц, имеют другую систему нормативных предписаний.
Если кратко, то к числу коррупционных (с точки зрения теоретической точности - корруп - циогенных) правонарушений можно отнести неисполнение следующих обязанностей антикоррупционной направленности:
1) предоставлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (ст. 8, 12.1);
2) предоставлять сведения о расходах (ст. 8.1);
3) уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений (например, ст. 9, 11.1);
4) сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов (например, ст. 11.1, 12.1);
5) принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов (например, ч. 3 ст. 10, ст. 11.1, 12.1);
6) передавать ценные бумаги (доли участия, паи в уставном (складочном) капитале организаций) в доверительное управление в целях предотвращения конфликта интересов (например, ст. 12.3).
Несоблюдение запретов также признается основанием коррупционного правонарушения: открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (например, ст. 7). Причем данный запрет поднят на конституционный уровень Ст. 1 Закона РФ о поправке к Конституции РФ..
При определении порядка осуществления установленных законом антикоррупционных требований, на наш взгляд, были допущены следующие дефекты правового регулирования:
1. Не соблюден общий принцип предоставления сведений и выявления, констатации правонарушения. Предоставление сведений, лишь констатирующих то или иное положение (то есть не требующих интерпретации), должно адресоваться лицам, избравшим или назначившим на должность, для принятия соответствующих мер, а именно утверждения или неутвержде - ния исполнения обязанности; через публичные средства связи для информирования общественности о добросовестном исполнении обязанностей лицами, занимающими соответствующие должности, а также теми, кто призван обеспечивать соблюдение ими закона.
Те сведения, которые должны подлежать проверке с целью установления факта соблюдения антикоррупционного законодательства, должны быть адресованы уже специальному органу, который в силу своей компетенции может сделать вывод о наличии либо об отсутствии факта нарушения антикоррупционных требований.
В частности, проверку соблюдения финансовых запретов должна осуществлять налоговая инспекция и контрольно-счетная палата; избравший или назначивший орган - соответствие лица требованиям, необходимым для получения должности (в частности, о гражданстве). Факт нарушения обязанности должен констатироваться тем органом или должностным лицом, которому эта обязанность должна исполняться (на которое возложена обязанность по принятию данной обязанности). Любые факты, свидетельствующие о неисполнении должностным лицом ограничений и запретов, должны представляться в орган контроля или суд для проверки их достоверности и принятия решения о возможности продолжения деятельности должностным лицом. Причем обращаться с заявлением о наличии таких фактов в суд должно иметь право любое заинтересованное лицо. И уж явно нецелесообразно возлагать обязанность по выявлению фактов несоблюдения лицом ограничений, запретов и неисполнения обязанностей на главу субъекта РФ (как, например, указано в ч. 4.5 ст. 12.1 Федерального закона о противодействии коррупции) или на иное лицо, не участвующее в назначении проверяемого должностного лица и не относящееся напрямую к контролирующим органам. Оформляться факт прекращения полномочий должен тем органом или должностным лицом, которым оформляется и факт приобретения полномочий.
2. Нарушен принцип независимости одного органа государственной власти от другого (как по горизонтали, так и по вертикали) в связи с предоставлением определенным органам права по принятию исполнения антикоррупционных обязанностей, контролю или его назначению в отношении надлежащего исполнения требований антикоррупционного законодательства (в частности, в соответствии с ч. 3 ст. 5 Федерального закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам высшее должностное лицо субъекта РФ либо уполномоченное им лицо принимает решение об осуществлении контроля за расходованием лиц, занимающих муниципальные должности; в соответствии с ч. 6.1 ст. 36 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ полномочия главы муниципального района и главы городского округа прекращаются в связи с утратой доверия Президента РФ); в связи с предоставлением безусловного права по преданию гласности факта несоблюдения требований антикоррупционного законодательства, а также права по применению к правонарушителю санкций. Впрочем, Законом РФ о поправке к Конституции РФ (ст. 1) самостоятельность местного самоуправления ограничивается путем введения права органов государственной власти участвовать в освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления.
3. Нарушен принцип единства правовой процедуры применения ответственности за несоблюдение антикоррупционных требований. В частности, ответственность лица, не относящегося к числу государственных или муниципальных служащих, может наступать и перед представительным органом, и перед иным органом (должностным лицом), притом за то же деяние (в частности, об этом свидетельствуют нормы об ответственности главы муниципального образования перед представительным органом и перед высшим должностным лицом страны - ч. 6.1 ст. 36 и п. 4 ч. 2 ст. 74.1 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ). Однако оба порядка (народнопредставительный и административный) имеют разные условия, в том числе гарантии. Кроме того, право на обжалование решения о досрочном освобождении от должности за несоблюдение антикоррупционных обязанностей (а также несоблюдение запретов и ограничений) должно быть определено в каждом законе, регламентирующем соответствующие обязанности.
4. Нарушен принцип соразмерности наказания деянию. В частности, неисполнение обязанности по предоставлению тех или иных сведений в определенный срок не является фактом, свидетельствующим о коррупции, а потому применение такой санкции, как освобождение от должности без права объяснить, почему было допущено неисполнение обязанности (что применяется к некоторым должностным лицам), и исправить ситуацию, выполнив предписание закона, представляется неверным.
5. Нарушен принцип неответственности лица за действия другого лица (даже если это лицо является членом семьи, за исключением несовершеннолетних членов семьи). Свидетельством такого нарушения являются правила относительно ответственности должностного лица за действие либо бездействие супруга.
6. Нарушен принцип равенства прав граждан, так как обязанный субъект и субъект, осуществляющий контроль и налагающий меры ответственности, не могут совпадать, однако высшее должностное лицо страны выступает сразу в этих двух качествах; нарушение данного принципа вызывают и вышеобозначенные нарушения условий применения ответственности.
7. Коллизия норм законов: антикоррупционное законодательство в связи с нарушением антикоррупционных обязанностей предусматривает в качестве безусловной санкции досрочное прекращение полномочий (ч. 1 и 2 ст. 16 Федерального закона о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам; ст. 10 Федерального закона о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках; ч. 3 ст. 7.1, ч. 9 ст. 8, ч. 3 ст. 8.1, ч. 6 ст. 11 Федерального закона о противодействии коррупции), а другими законами данное последствие может не подтверждаться (Федеральный конституционный закон о Правительстве РФ) либо может носить условный характер, в частности зависеть от итогов голосования (ч. 8 ст. 74.1 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в РФ).
8. Имеется разный подход относительно степени общественной опасности (вредности) различных нарушений антикоррупционного законодательства. При регулировании правового положения лишь некоторых субъектов предусмотрено, что санкция выбирается в зависимости от характера коррупционного правонарушения, его тяжести и обстоятельств, при которых оно совершено; от соблюдения иных требований закона, ограничений и запретов, а также с учетом предшествующей деятельности должностного лица; при малозначительности коррупционного правонарушения могут быть применены такие санкции, как замечание или выговор, а не досрочное прекращение полномочий (увольнение) См., например: Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (ч. 3, 3.1 ст. 30.3).. В большинстве случаев установлена единственная санкция - досрочное прекращение полномочий, а также отсутствуют положения об учете обстоятельств, при которых совершено правонарушение.
ІІІ. Асоциально-должностные деяния как несовместимые с должностью
Именно в отношении должностных лиц такие деяния как препятствующие объективной профессиональной деятельности закреплены законодательством. Однако при их конструкции был допущен ряд неопределенностей.
1. Не ясно, по какому принципу одни требования к тем или иным должностным лицам были установлены, а по отношению к другим нет. Например, к членам Счетной палаты РФ предъявляется такое требование, как недопустимость родства с высшими должностными лицами государства. В частности, председатель Счетной палаты РФ не может состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Совета Федерации, Председателем Государственной Думы, Председателем Правительства РФ, Председателем Конституционного Суда РФ, Председателем Верховного Суда РФ, руководителем Администрации Президента РФ, Генеральным прокурором Российской Федерации, председателем Следственного комитета РФ (ч. 5 ст. 7 Федерального закона о Счетной палате РФ). Если предположить, что запрет родства установлен в целях объективности действий членов Счетной палаты РФ по отношению к органам (должностным лицам), чья деятельность ими проверяется, то список глав органов, деятельность которых проверяется, и список глав органов, указанных в законодательном запрете родства, не совпадают (ст. 13 Федерального закона о Счетной палате РФ). В любом случае непонятно, почему подобное требование не адресовано к иным субъектам, особенно к тем, кто находится во взаимосвязи «контролирующий субъект - подконтрольный»? Установление подобного рода ограничений было бы целесообразным.
2. Не понятно, почему санкции за несоблюдение соответствующих требований в одних случаях предусмотрены (субъект применения; вид принимаемого решения, констатирующего факт правонарушения; безусловный или возможный характер назначения меры), в других нет, но чаще имеют смешанный характер, то есть неполного закрепления правовых последствий в отношении субъектов правонарушения? Так, в отношении членов Правительства РФ в профильном законе - Федеральном конституционном законе о Правительстве РФ - отсутствуют санкции за большинство должностных ограничений (должностная несовместимость, несовместимость с занятием предпринимательской деятельностью и др.).
3. Не ясно, почему наличие данных о несоблюдении тем или иным должностным лицом предъявляемых законом требований (например, о запрете наличия гражданства иностранного государства) предполагает рассмотрение этого вопроса органом, в который не может обратиться любое заинтересованное лицо, хотя невыполнением требования нарушается публично-правовая обязанность; а также еще в ряде случаев проводится голосование по поводу принятия санкции (например, согласно ст. 7-8 Федерального закона о Счетной палате РФ требуется квалифицированное большинство на голосовании); факт правонарушения уже должен предполагать применение санкции.
4. Не понятно, почему статус высшего должностного лица страны не включает в себя, наряду с профессиональными обязанностями, еще и сопутствующие статусу обязанности (то есть требования о несовместимости и др.). Исключением является запрет относительно гражданства и запрет открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, устанавливаемый Законом РФ о поправке к Конституции РФ (ст. 1). Однако последствия этого правонарушения не предусмотрены.
5. Не ясно, почему законодатель создал меньший объем требований к лицам, исполняющим наиболее существенные властноисполнительные полномочия, а также законодательные и контролирующие полномочия, то есть к тем, чья деятельность наиболее тесно может быть связана с совершением как коррупционных правонарушений, так и иных деяний, искажающих приоритет публично-правовых функций относительно частных интересов, по сравнению с субъектами с менее значимыми полномочиями и нижнего звена. Стоит сравнить объемы требований к членам Правительства РФ и к членам Счетной палаты РФ; объемы требований к членам Правительства РФ и к государственным или муниципальным служащим; объемы требований к главе государства, главе субъекта РФ и главе муниципального образования.