Деяния, несовместимые с должностью, как основание конституционно-правовой ответственности
Г.А. Трофимова
Аннотация
Законодателем были введены многочисленные основания лишения лица права занимать государственную или муниципальную должность. Большинство из них - это виновно совершенные действия (бездействие) лица, определение юридической природы которых на сегодняшний день отсутствует, что является безусловным пробелом в теории юридической науки. Часть виновных оснований представляет собой конституционные правонарушения. Их рассмотрение было уместно провести в контексте общих проблем, возникающих при установлении оснований досрочного прекращения полномочий должностного лица. В результате было указано, какие существуют типы обязанностей должностного лица, почему обязанности, не связанные с целевой деятельностью лица, выступают в качестве основания для прекращения должностных полномочий (а также применения и иных возможных санкций); какое деяние, несовместимое с должностью, можно признать правонарушением и как выделить среди них конституционные правонарушения; какие существуют виды деяний, несовместимых с должностью, по критерию правовых долженствований и по критерию степени асоциальности. Кроме того, были обозначены признаки и проведено деление правовых долженствований, нарушение которых выступает основанием для применения мер ответственности; выявлены дефекты нормативного определения деяний, несовместимых с должностью, а также условий их применения в качестве основания ответственности.
Ключевые слова: асоциальные деяния; конституционные правонарушения; деяния, несовместимые с должностью; должностные правонарушения; запрет; ограничение; должностные обязанности; ответственность должностного лица; виды правонарушения; прекращение должностных полномочий.
Abstract
Acts Incompatible with the Office as the Ground for Constitutional and Legal Responsibility
Galina A. Trofimova, Expert, Research Association «Legal Initiative»
The lawmaker has introduced numerous grounds for depriving a person of the right to hold a public or municipal office. Most of them include person's guilty acts (omissions to act) the legal nature of which has not been defined yet. This constitutes an unconditional gap in the theory of legal science. Part of the grounds based on fault form constitutional offenses. It was appropriate to consider them in the context of general problems arising in establishing the grounds for the early termination of the authority of the official. As a result, the author in the paper highlights what types of duties of an official exist; why duties not related to the person's target activity act as grounds for the termination of official powers (as well as the application of other possible sanctions); which acts incompatible with the office can be considered an offense, and how to single out constitutional offenses from them; what types of acts incompatible with the office exist according to the criterion of legal duty and the criterion of the degree of asociality. In addition, the author has determined the features and has categorized the legal obligations the violation of which represents the basis for imposing liability. The author has determined the defects in the normative definition of acts incompatible with the office, as well as the conditions for their application as a basis for imposing liability.
Keywords: asocial acts; constitutional offenses; acts incompatible with the office; official misconduct; prohibition; restriction; official duties; responsibility of the official; types of an offense; termination of official powers.
Основная часть
Правовой статус должностного лица включает два типа возлагаемых на субъекта обязанностей: целевые (функциональные), то есть те, для исполнения которых соответствующая должность и предусмотрена; а также сопутствующие им обязанности, которые в той или иной степени ограничивают правовую свободу лица. Нарушение второго типа обязанностей часто связано с прекращением статуса должностного лица, то есть к их нарушителю (с предварительным предупреждением либо без него) применяется самая строгая санкция - прекращение должностных полномочий. Именно их можно воспринимать как «деяния, несовместимые с должностью», толкуя в узком смысле соответствующее понятие.
Нарушения подобного рода обязанностей в научной литературе не подвергались самостоятельному исследованию, а потому вопрос об их сущности, видах, об объективности устранения заслуживает подробного рассмотрения.
В качестве основания конституционного правонарушения могут быть признаны деяния лиц, занимающих выборную государственную либо муниципальную должность. Деяния лиц, занимающих должности, относящиеся к должностям государственной и муниципальной службы, а также занимающих иные должности, осуществление обязанностей по которым непосредственно либо в субсидиарном порядке регулируется трудовым правом, подпадают под признаки дисциплинарного правонарушения. В первом случае санкции ответственности нужно признать санкциями конституционно-правовой ответственности, во втором - санкциями дисциплинарной ответственности.
І. Деяния, несовместимые с должностью: понятие и виды
Особые требования, адресованные лицам, занимающим должности в органах власти и иных государственных, а также муниципальных органах, возникли в связи с осуществлением этими лицами публично-правовых функций, то есть
действий, направленных на общественное, а не личное благо. Требования выражаются в недопущении совершения тех деяний, которые могли бы нарушить данную цель - общественное благо, и в недопущении занятия должности недостойным лицом, то есть субъектом, скомпрометировавшим себя серьезным антиобщественным поступком.
В законах можно встретить следующие определения правовых долженствований: «ограничения», «запреты», «обязанности». Проблема, однако, заключается в том, что одни и те же основания могут фигурировать под разными заголовками. Объяснить такую путаницу можно тем, что федеральные законы, регулирующие правовой статус должностных лиц, принимались в разное время и разрабатывались разными лицами. Однако это не умаляет вины законодателя, не придерживающегося единства терминологии.
Наиболее верной, на наш взгляд, классификацией деяний, несовместимых с должностью, является та, что представлена в Федеральном законе о государственной службе1 и Федеральном законе о муниципальной службе Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Феде-рации» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант». Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант»., где обязанности (основные и дополнительные), запреты и ограничения даны в виде отдельных перечней. А вот, например, в Федеральном законе о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государ-ственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант». (в соответствии с Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 14.03.2020 №1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации функционирования публичной власти» СПС «Гарант». (далее - Закон РФ о поправке к Конституции РФ) члены СФ будут именоваться сенаторами) и запреты, и ограничения, и обязанности статусоограничительного свойства собраны под одним заголовком «условия деятельности» (ст. 6) и без какого-либо разделения.
Может показаться, что не так уж важно, под каким титулом размещены те или иные требования закона. Однако это не так. Слова «запреты», «ограничения» и «обязанности» не являются синонимами ни с семантической точки зрения, ни с позиции юридического смысла, вкладываемого в них.
Если рассматривать лексическое значение каждого из них, то под ограничением понимается правило, определяющее какие-то границы, рамки См.: Большой толковый словарь русского языка / автор и рук. проекта, гл. ред. С. А. Кузнецов. СПб. : Норинт, 2000. С. 698-699.; правило, ограничивающее какие-либо действия, права См.: Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка : ок. 100 000 слов, терминов и фразеологических выражений / под ред. проф. Л. И. Скворцова. 28-е изд., перераб. М. : Мир и образование, 2018. С. 671.; под запретом - отсутствие права на что-либо, неразрешение что-либо делать См.: Большой толковый словарь русского языка. С. 339 ; Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. С. 334.; обязанность - это определенный круг действий, возложенных и безусловных для выполнения См.: Ожегов С. И. Толковый словарь русского языка. С. 667..
На основе анализа нормативных положений можно прийти к заключению, что соблюдение запретов и ограничений - это специальные обязанности; а исходя из конкретных обязанностей, не связанных с непосредственной реализацией возложенных на должностных лиц полномочий, следует предположить, что под обязанностью подразумеваются активные действия должностного лица, а под соблюдением ограничений и запретов - пассивное поведение.
Запретом можно признать отсутствие права на совершение асоциальных, то есть в принципе запрещенных, деяний, независимо от статуса лица и занимаемой им должности. Под ограничением нужно понимать запрет на совершение деяний, которые не запрещены как таковые, однако в связи с тем, что их совершение может негативно сказаться на выполнении субъектом своих должностных обязанностей, их совершение не допускается впредь до сохранения должностных полномочий. То есть в первом случае запрету подвергаются прямые нарушения прав других лиц; а во втором - те, которые устанавливают такую возможность, но сами по себе прав других лиц не нарушают.
Выделяя ограничения, запреты и (активные) обязанности, необходимо учитывать, что в качестве правонарушения не могут выступать неволевые действия субъекта (например, психическое заболевание, приведшее к признанию лица недееспособным). Кроме того, следует отличать от ограничений, запретов и обязанностей, адресованных лицу, занимающему должность, требования, которые выступают в качестве условия получения должности. Неисполнение последних, связанное с нарушением закона (то есть виновное противоправное поведение), нужно рассматривать как правонарушения, допущенные гражданином (иным субъектом), претендующим на должность (например, представление подложных документов или заведомо недостоверных сведений, отказ от прохождения военной службы по призыву без законных оснований).
Исходя из данного обоснования, в качестве ограничений можно признать:
1) сохранение близкого родства или свойства, если исполнение обязанности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью между родственниками или свойственниками;
2) прекращение гражданства РФ;
3) приобретение гражданства иностранного государства (вида на жительство);
4) занятие одновременно иной должности государственной (муниципальной) службы или выборной государственной (муниципальной) должности;
5) занятие оплачиваемой выборной должности в органе профсоюза;
6) занятие предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участие в управлении коммерческой или некоммерческой организацией;
7) осуществление полномочий поверенного или представителя по делам третьих лиц относительно того органа, в котором лицо замещает должность;
8) получение подарков и иных вознаграждений в качестве должностного лица;
9) выезд в командировки за счет физических и юридических лиц;
10) допуск публичных высказываний, суждений и оценок, в том числе в средствах массовой информации, в отношении деятельности органа и его руководителя, в котором и под руководством которого лицо работает, если это не входит в его должностные обязанности;
11) принятие без письменного разрешения руководителя почетных и специальных званий (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с указанными организациями и объединениями;
12) публичное выражение своего отношения к политическим партиям, религиозным и другим общественным объединениям;
13) прекращение исполнения должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;
14) вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
15) занятие без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя), иного руководителя оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или законодательством РФ;
16) занятие иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой деятельности;
17) вхождение в состав политической партии, занятие должности в общественно-политической или религиозной организации (для лиц, замещающих большинство государственных и муниципальных должностей);
18) изменение партийного и фракционного членства (для представителей партии);
19) открытие, сохранение счета (вклада), хранение денежных ценностей в иностранных банках, пользование иностранными финансовыми инструментами;
20) приобретение в случаях, установленных федеральным законом, ценных бумаг, по которым может быть получен доход;
21) получение гонорара за публичное выступление в качестве должностного лица.
В качестве запретов следует определить такие основания, как:
1) постановка семьи в тяжелое материальное положение в результате пристрастия к азартным играм, злоупотребления спиртными напитками или наркотическими средствами, что подтверждается признанием судом гражданина ограниченно дееспособным (на основе п. 1 ст. 30 ГК РФ);
2) совершение преступления, установленного в судебном порядке и послужившего основанием исключения возможности лица исполнять обязанности по должности;