3) использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, средств материально-технического, финансового и иного обеспечения, другого государственного или муниципального имущества;
4) разглашение или использование в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, сведений, отнесенных к сведениям конфиденциального характера, или служебной информации, ставших известными в связи с исполнением должностных обязанностей;
5) использование преимуществ должностного положения в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публичное выражение отношения к указанным объединениям в качестве должностного лица;
6) использование должностного положения в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений;
7) создание в органе, в котором исполняются должностные обязанности, а также в ином государственном или муниципальном органе структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений или способствование созданию указанных структур.
Должностными (активными) обязанностями, неисполнение которых может стать основанием для применения мер ответственности, являются:
1) представление сведений о доходах и расходах, об имуществе, обязательствах имущественного характера;
2) представление сведений о размещении информации в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
3) передача ценных бумаг, акций (долей участия в уставных капиталах организаций) в доверительное управление, если владение приносящими доход ценными бумагами, акциями (долями участия в уставных капиталах организаций) может привести к конфликту интересов;
4) сообщение о возникновении личной заинтересованности при осуществлении своих полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов, принятие мер по предотвращению или урегулированию такого конфликта.
На основе четкого разделения требований несовместимости с должностью легко выстроить контроль исполнения сопутствующих обязанностей, соблюдения запретов и ограничений, а также предусмотреть ответственность. В частности, принятие лицом гражданства иностранного государства и (или) выход из гражданства РФ должны влечь автоматическое прекращение должностных полномочий, то есть для наступления санкции будет достаточно самого факта неразрешенного действия. И распорядительным актом этот факт может быть лишь констатирован для сведения других лиц. Неисполнение обязанности может сопровождаться объяснением невозможности ее выполнения либо выполнения надлежащим образом, например, в предписываемый законом срок, то есть необходимо учитывать причину совершенного нарушения. Субъектом, указывающим на факт неисполнения обязанности, должно являться то должностное лицо, которое назначено для принятия исполнения соответствующей обязанности. Субъектом, указывающим на факт неисполнения запрета или ограничения, может выступать любое лицо, которому стало об этом известно в силу должностных обязанностей либо публичного предания гласности информации о степени соблюдения должностным лицом запретов и ограничений.
Кроме того, несоблюдение того или иного запрета должно носить безусловный характер несовместимости с должностью, а несоблюдение ограничений, за исключением тех, что аннулируют соответствие лица изначально предъявляемым для занятия должности требованиям, - иметь предупредительный характер и лишь вследствие неустранения правонарушения приобретать безусловный характер несовместимости с должностью.
Таким образом, в зависимости от вида правового долженствования, нарушение которого выступает в качестве основания ответственности (имеется в виду, конечно же, долженствование, направленное на исполнение сопутствующих обязанностей), можно назвать следующие несовместимые с должностью деяния: 1) неисполнение ограничений, направленных на обеспечение осуществления целевых полномочий лица; 2) нарушение запретов, свидетельствующих об асоциальном поведении лица; 3) неисполнение обязанностей, направленных на обеспечение осуществления целевых полномочий лица.
В зависимости от степени асоциальности деяния можно разделить на общеасоциальные и асоциально-должностные. К первым относятся: преступления, иные правонарушения либо аморальные поступки, асоциальность которых свидетельствует о невозможности лица с необходимой степенью заботливости выполнять предусмотренные соответствующей должностью полномочия. Ко вторым - деяния, хотя и не имеющие противоправного и (или) асоциального характера, однако порождающие для лица обязательства противоположной его должностным полномочиям направленности.
В целом же понятие «деяние, несовместимое с должностью», можно охарактеризовать как действие либо бездействие, нарушающее нормы права в такой степени, что продолжение занятия лицом публично-правовой должности считается неуместным. В узком значении под этим понятием следует понимать нарушение сопутствующих обязанностей в той степени, которая свидетельствует о невозможности дальнейшего осуществления лицом своих должностных полномочий.
ІІ. Общеасоциальные деяния как несовместимые с должностью
Современное законодательство устанавливает три варианта асоциальных несовместимых с должностью деяний: преступление, иное правонарушение (главным образом административного порядка), аморальный поступок.
Совершение преступления - это основополагающий вид запрещенного асоциального деяния. Правда, в одних случаях имеется в виду совершение любого преступления, а в других - определенного вида.
Например, в соответствии с Федеральным конституционным законом об Уполномоченном по правам человека в РФ Федеральный конституционный закон от 26.02.1996 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31.01.2016) // СПС «Гарант». лицо освобождается от должности в связи с вступлением в законную силу обвинительного приговора суда (пп. 2 п. 1 ст. 13). Аналогичная формулировка содержится в большинстве законов, регулирующих правовой статус должностного лица.
Совершение лишь некоторых преступлений в качестве основания отрешения от должности - явление редкое. В частности, ограниченная формула уголовной противоправности предусмотрена в нормах о статусе Президента РФ. В соответствии с ч. 1 ст. 93 Конституции РФ Президент РФ может быть отрешен от должности на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Не являющиеся преступлениями правонарушения признаются основаниями для прекращения должностных полномочий еще реже. В частности, такое основание в виде должностных злоупотреблений установлено в отношении аудиторов Счетной палаты (п. 1 ч. 8 ст. 7, п. 1 ч. 8 ст. 8, п. 1 ч. 10 ст. 9 Федерального закона о Счетной палате РФ Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29.05.2019) // СПС «Гарант». См., например: Конституционное право в Российской Федерации : курс лекций : в 9 т. Т. 1 : Основы теории конституционного права / М. П. Авдеенкова, Ю. А. Дмитриев. М. : Весь мир, 2005. С. 291.). Под должностными злоупотреблениями, как представляется, следует понимать административные проступки должностных лиц (дисциплинарная ответственность фактически не распространяется на лиц, занимающих государственные и муниципальные должности и не являющихся государственными и муниципальными служащими).
Думается, что безусловным основанием для прекращения должностных полномочий должно стать совершение правонарушения против животных и серьезное семейное правонарушение (деяния, послужившие основанием для лишения лица родительских прав, в том числе отказ лица от осуществления родительских прав в отношении несовершеннолетнего ребенка; уклонение от уплаты алиментов более 6 месяцев); а также ряд наиболее тяжелых административных правонарушений, в частности в сфере экологии, безопасности движения, эксплуатации объектов повышенной опасности; неисполнение обязанности по прохождению военной службы. Гражданско-правовым правонарушением (с формально-юридической позиции) является пристрастие лица к азартным играм, злоупотребление спиртными напитками или наркотическими веществами, если этими действиями семья ставится в тяжелое материальное положение.
Наиболее спорным является признание в качестве деяния, несовместимого с должностью, совершения аморального поступка в связи с неявной его противоправностью. Рассуждая о включении аморальных поступков в качестве оснований для привлечения лица к ответственности, одни исследователи акцентируют внимание на том, что моральные нормы не должны служить ориентиром при вынесении решения о противоправности поведения лица в силу их субъективного оценочного характера11; другие же придерживаются позиции, согласно которой факт включения в запрещающую норму аморального поступка является свидетельством наделения его противоправностью, то есть облечением в правовую форму См., в частности: Кутафин О. Е. Предмет конституционного права. М. : Юристъ, 2001. С. 440..
Действительно, лицо, совершившее серьезный аморальный поступок, не должно занимать должность в органах власти. С другой стороны, как не допустить злоупотреблений при оценивании поступка? Выход, как представляется, в определении конкретных действий (бездействия), служащих основанием признания поведения аморальным. В частности, норма может выглядеть следующим образом: «Основанием отрешения лица от должности является совершение им аморального поступка, включенного в перечень соответствующих поступков специальным общественным и (или) дисциплинарным органом». Таким общественным органом может стать, например, Общественная палата РФ. В качестве аморальных поступков могут быть признаны нарушения семейно-правовых обязанностей, норм общественного поведения и т.д. Перечень должен постоянно пополняться в связи с выявлением новых аморальных поступков, а также сокращаться в случае перевода деяния в правонарушение либо преступление.
Так, лица, претендующие на прокурорские должности, должны обладать соответствующими моральными качествами (абз. 1 п. 1 ст. 40.1 Федерального закона о прокуратуре РФ Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019) // СПС «Гарант».), соответственно, лица, не обладающие такими качествами, не могут находиться на должности. Однако само понятие «моральные качества» не определены. То есть данная норма, как и аналогичные ей, имеет субъективный характер, что недопустимо в правовой практике. Единственное, что можно признать в качестве неприемлемого морального качества, - это то, что лицо ранее имело судимость (абз. 5 п. 2 ст. 40.1). Наличие судимости - это факт, не позволяющий занимать должность в силу несоответствия лица статусу «законопослушного члена общества», а вот наличие факта судимости в прошлом - это уже репутационные потери, но с точки зрения закона лицо является восстановленным в статусе «законопослушного члена общества».
Наиболее актуальным в последнее время стало закрепление в качестве деяний, несовместимых с должностью, нарушений антикоррупционных обязанностей. Запрет на совершение разного рода коррупционных действий был включен во все законы, регулирующие деятельность должностных лиц государственных и муниципальных органов См., в частности: Закон РФ о поправке к Конституции РФ; Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 28.12.2016); Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российск ой Федерации» (в ред. от 29.07.2018); Федеральный конституционный закон от 26.02.1996 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (в ред. от 31.01.2016); Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019); Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 16.12.2019); Федеральный закон от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» (в ред. от 16.12.2019); Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (в ред. от 29.05.2019); Феде-ральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (пред-ставительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Федеральный закон от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019); Феде-ральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 27.12.2019) // СПС «Гарант»., а также были приняты три специальных антикоррупционных закона: Федеральный закон о противодействии коррупции Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. от 16.12.2019) // СПС «Гарант».; Федеральный закон о контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам Федеральный закон от 03.12.2012 № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» (в ред. от 03.08.2018) // СПС «Гарант».; Федеральный закон о запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории РФ, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами Федеральный закон от 07.05.2013 № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финан-совыми инструментами» (в ред. от 01.05.2019) // СПС «Гарант»..
К сожалению, несмотря на множество юридических научных исследований, правовая природа правонарушений, связанных с коррупцией, указана лишь фрагментарно. Как правило, в качестве коррупционных правонарушений называются те деяния, которые перечислены в Федеральном законе о противодействии коррупции. А в нем предусмотрено, что физические лица несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством РФ (ч. 1 ст. 13). Представители конституционного права акцентируют внимание на наличии конституционных коррупционных правонарушений, в частности, в сфере избирательного права См., например: Зырянова И. А. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения в избирательном процессе // Вестник Брянского государственного университета. 2014. № 2. С. 194., а представители гражданского права - коррупционных правонарушений в области гражданского законодательства См., в частности: Доронин М. П., Сотников К. И. Гражданско-правовая ответственность за коррупционные правонарушения // Время и право. 2010. № 2. С. 31-32..
Согласно позиции теоретиков права, коррупционное правонарушение - это противоправное, виновное, общественно опасное деяние, содержащее признаки коррупции, за совершение которого международным, уголовным, административным, служебным или иными отраслями законодательства предусмотрена юридическая ответственность, так как коррупционное правонарушение имеет множественную (сложную) противоправность См.: Липинский Д. А. К вопросу о понятии коррупционного правонарушения // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2017. № 3 (41). С. 107-108.. В зависимости от вида нарушаемых социальных норм предлагается в качестве коррупционных считать преступления, административные правонарушения, гражданские правонарушения, дисциплинарные правонарушения, корпоративные проступки, нарушение общепринятых морально-нравственных норм См.: Артемьев А. Б. Коррупция в механизме функционирования государства : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2015. С. 14..
Отдельные исследователи пытаются обозначить нарушение антикоррупционных обязанностей в качестве отдельного вида правонарушений с собственным наименованием «коррупциогенные» См.: Братановский С. Н., Зеленов М. Ф. Понятие, состав и виды коррупционных правонарушений // Гражданин и право. 2011. № 11. С. 25 ; Юсупов А. Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2014. С. 9-10 ; Сорокин Р. С. Увольнение с государственной службы как мера противодействия коррупции : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2016. С. 8.. Другие же настаивают на том, что нарушение антикоррупционных обязанностей - это также коррупционные правонарушения См.: Козлов Т. Л. О правовой природе и содержании коррупционного правонарушения // Актуальные проблемы экономики и права. 2012. № 1 (21). С. 271 ; Туганов Ю. Н., Аулов В. К., Щукин А. Г. Коррупци-онное правонарушение и дисциплинарный проступок судьи: соотношение понятий // Военное право. 2018. № 5 (51). С. 128.. На наш взгляд, логичным является предложение об особой роли порождающих коррупцию правонарушений и закрепление за ними понятия коррупциогенных, а не коррупционных правонарушений, так как направлены они на создание условий для коррупционных действий, а не на сами коррупционные действия.