В структуре прихода Разрядного приказа в 7185/1676-1677 г. основную часть составляли окладные сборы, более чем в два раза превышавшие неокладные. В расходной части бюджета траты на жизнедеятельность самого учреждения значительно уступали “функцональным” тратам приказа. В 7185/1676-1677 г. у всех четырех столов приказа структура расходов была практически одинаковой, при том, что непосредственные выплаты осуществлялись всегда только из Денежного стола.
В разделе “Техника приказного делопроизводства” суммируются сведения о делопроизводственных приемах разрядных служащих, анализируется характер их работы, который можно определить как сочетание рациональности и практичности с большой степенью неформальности - главным было дело, а не оформление его установленным перечнем регламентированных бумаг.
В Главе VII “Неформальные контакты служилых по отечеству и приказных” на основании частной переписки рассмотрено движение вертикальных и горизонтальных потоков информации в приказной системе управления, выходящих за рамки официальных связей, регулировавшихся законодательством и обычаем. Исследована частная переписка стольника А.И. Безобразова, в которой отразились взаимоотношения представителей двух социальных групп - приказной бюрократии и служилого сословия по отечеству - по поводу дел как служебных, так и личных. Изученный материал не оставляет сомнений в том, что связи между этими социальными слоями были тесны, интенсивны и широки. Путем личных связей решались не только собственные, частные дела корреспондентов (следует отметить, что обе стороны в равной степени были полезны друг другу), но и государственные дела, не связанные с личным, корыстным интересом. Неофициальные контакты приказного администратора со служилым человеком, обходящие служебную иерархию и связанные с ней формальности, работали во многих случаях эффективнее, чем “правильное” движение дела по всем бюрократическим уровням (речь не идет о служебных злоупотреблениях). Отчасти неформальные контакты по служебным вопросам действовали и как система контроля. В целом эти связи приказных людей и служилых по отечеству не вступали в явное противоречие с законом и, главное, государственными интересами. Влияние “своих” людей в приказах не было неограниченным и останавливалось у некой черты, определенной законодательством.
В Заключении подведены итоги исследования: реконструирована структура Разрядного приказа в 7185/1676-1677 гг., определены особенности функционирования приказа в целом и каждого управленческого звена в отдельности, компетенция, специфика управленческих приемов и путей взаимодействия сотрудников всех уровней и во всех сферах его функционирования, оценена степень эффективности работы Разряда за исследованный период.
Государственное управление в России XVII в. регулировалось законодательством, основанном на прецеденте и определявшим лишь узловые моменты, без которых государственная машина не могла полноценно функционировать. Во всех остальных случаях, в том числе связанных с общими принципами устройства и функционирования приказной системы, деятельность органов управления основывалась на традиции и богатом опыте приказных служащих. Не парализованные организационными схемами и должностными инструкциями, приказы обладали большими адаптивными возможностями. Во многом это было обусловлено тем качеством, которое многие исследователи считали и считают недостатком приказной системы - отсутствием жесткой регламентации в разделении полномочий приказов. В действительности же дела распределялись по приказам зачастую не по внешним, формальным признакам, а исходя из внутренней логики приказной системы и требований практики. Все особенности устройства и функционирования приказной системы в целом проявлялись и в структуре и деятельности каждого отдельного приказа. В Разряде практика управления была выстроена по той же схеме: наиболее важные структурные вопросы деятельности ведомства - военные, кадровые, местного управления, финансовые - решались его начальником; товарищи судьи занимались непосредственным воплощением в жизнь этих решений, а также принимали решения по менее значимым вопросам и руководили всей текущей работой приказа.
Исполнительный аппарат Разрядного приказа представлял собой сложную, но стройную систему. Кроме самого общего деления подьячих на старых, средней статьи и молодых, существовало еще несколько более дробных категорий, между которыми, в свою очередь, находились промежуточные. В Разряде таких групп насчитывалось пять. Распределение по этим категориям соответствовало величине денежного оклада и тесно связанному с ним определенному кругу полномочий. Группы подьячих по уровню компетенции выделяются вполне отчетливо; вместе с тем, через промежуточные подгруппы осуществлялся плавный переход от одной категории к другой, а также от старых подьячих к дьякам. В компетенцию подьячих каждой группы входил чрезвычайно широкий круг обязанностей, связанных как с собственно канцелярской работой, так и с административной деятельностью - и в столице, и в провинции. Так же плавно низшая категория неверстанных подьячих соединялась в отношении части полномочий с разрядными детьми боярскими. Последние не занимались делопроизводством, однако их, как и подьячих, причем относительно высоких категорий, отправляли из Разряда на места с различными поручениями. Таким образом, Разрядный приказ представлял собой не монолитную организационную форму, а свободно связанную структуру, в которой упорядоченность достигалась не регламентацией полномочий или обязанностей, а ориентацией на достижение результата в каждом, большом и малом, деле. Мотивация сотрудников при такой организационной идеологии была существенно выше, чем это было традиционно принято в европейской управленческой культуре до последнего времени.
Обычно рост организации, увеличение ее размера ведет и к росту сложности управления. Средством справиться с этой проблемой является небольшое число звеньев управления и их преимущественно горизонтальная связь. Связанные горизонтально организации превосходят в эффективности вертикально интегрированные, так как излишняя многоступенчатость ведет к малоподвижности, жесткости структуры и отрыву ее от жизни, ведь управленческие решения эффективны только в течение короткого времени, пока они соответствуют “схваченным” условиям. В приказах мы видим небольшое число звеньев управления: количество дьяков и подьячих росло, но число вертикальных уровней сохранялось прежним. Новые отделения системы - повытья, столы, временные и постоянные приказы - вписывались в горизонтальные уровни, а не создавали новых вертикальных. Систему управления внутри Разрядного приказа можно охарактеризовать как трехзвенную. Ее составляли 4 руководителя - думный дьяк и три приказных дьяка (первый уровень), 11-15 старых подьячих, 15-20 средней статьи (второй уровень) и около 90 молодых (третий уровень), соответственно, связи в этой структуре были преимущественно горизонтальными.
Характерной чертой приказного администрирования, в том числе в Разряде, была подвижность, гибкость организации. Одним из признаков такой организации является практика использования малых рабочих групп численностью от 5 до 10 человек. Такие группы, действующие ограниченное время, намного более эффективны, чем постоянные органы, их смысл - в лучшей управляемости. Рабочие группы формируются быстро, их создание не сопровождается разработкой формальных инструкций; документация такой группы по большей части носит неформальный характер и весьма скудна. В практике работы Разрядного приказа примеров работы таких групп немало: это и группы подьячих, готовивших тематические сводные документы по отдельным воинским частям или территориальным округам, отчетные итоговые документы по столам и т.п., и “дежурные команды” разрядных подьячих. Собственно, к малым рабочим группам можно отнести и постоянно возникавшие и исчезавшие повытья в Разрядном приказе или отделения повытий с неустойчивой структурой и компетенцией. В 7185/1676-1677 гг. такими подразделениями Разряда были повытья (или их части) севских и белгородских дел.
Одним из способов поддержания постоянного контакта с управляемым объектом - это быстрота реагирования на поступающую от него информацию, в том числе на жалобы, причем здесь велико значение энергичного, активного личного участия управляющих высшего звена. Рассмотрение жалоб является одной из главных частей системы проверки и обратных связей. Установлено, что все входящие документы Разряда принимались к рассмотрению и решались только руководителями приказа. Что касается скорости решения дел в Разряде, то широко известное выражение “приказная волокита” отражало опыт взаимодействия частных лиц с приказами как судебными инстанциями. Приоритеты же органов центрального управления и особенно Разрядного приказа определялись в первую очередь вопросами национальной безопасности. Пэтому скорость решения дела в приказе зависела от места дела в иерархии государственных ценностей, а, значит, от того, в какой степени оно касалось вопросов обороны. Быстрее всего решались дела, непосредственно связанные с защитой границ; вместе с тем, нельзя сказать, что и “мирные” дела решались Разрядом неоперативно. Превалирование государственных интересов над частными, даже в том случае, если частные интересы находились в теснейшей зависимости от государственных, сказывалось на темпе решения личных дел, тем не менее, и эти сроки нельзя назвать затянутыми.
Важным условием эффективной работы организации является переключение ресурсов - свободный переход сотрудников и дел из одного отделения в другое, взаимозаменяемость людей и должностей, что обеспечивает гибкость организации. Главной отличительной особенностью приказного чиновничества как раз и была высокая степень мобильности и универсальности: кроме собственно канцелярской работы в приказе, подьячих привлекали к самым разным видам деятельности в столице и за ее пределами. С не самым большим штатом служащих Разрядный приказ осуществлял функции, не сравнимые по обширности и многообразию с другими приказами. Эта особенность приказного стиля управления распространялась не только на служащих самого приказа. В непосредственную деятельность Разряда были широко вовлечены в качестве внештатных сотрудников служилые люди, подведомственные приказу.
Характерной чертой приказной системы являлся широкий профессиональный профиль, многофункциональность приказных служащих и неразрывно связанная с этим их качеством система ангажирования подьячих для выполнения различных поручений центральными исполнительными органами. Свободная “циркуляция” личного остава, а также финансов внутри приказной системы являлись проявлением, с одной стороны, ее целостности, централизованности, а с другой - гибкости, способности к модификации. В отличие от последующих моделей государственного управления, приказная система представляла собой такой вид “децентрализованно-централизованной” системы, которая действовала как единый организм, не разделенный жесткими установлениями на отдельные составные части, и в подавляющем большинстве случаев обеспечивала сочетание твердости в управлении с пониманием собственной зависимости от ресурсов объекта управления.
Что касается приказного делопроизводства (в данном случае Разряда), которое являлось отражением административного стиля, то его отличительной чертой была высокая степень неформализованности. Многие моменты управленческой деятельности не фиксировались письменно или фиксировались крайне лаконично: приказный служащий любого уровня обладал высокой компетентностью в рамках своих обязанностей и был самостоятелен в их исполнении. Динамичность в работе центральных управленческих структур выражалась в форме их связей друг с другом - корреспонденция между приказами при обмене информацией нередко носила неформальный характер, ставя на первое место быстроту передачи сведений. Приказная система представляла собой единый организм, отнюдь не аморфный, а четко структурированный.
Устойчивость структуры напрямую зависит от ее способности адаптироваться к переменам. Территориально-отраслевой принцип строения приказной системы в значительной степени соответствовал этому критерию: это было единственно возможным способом вовлечь в старые государственные формы, по мере расширения государства, новые области, не ломая их внутренних структур, как бы обволакивая собой. Применительно к Разряду это выражалось в различной степени подчиненности приказу областей государства.
Разряд был органом управления, чьи задачи максимально прямо и тесно были связаны с центральными задачами Российского государства в XVII в. - сохранения целостности страны и ее укрепления. Одним из основных критериев социальной эффективности какого-либо органа управления является степень соответствия управленческой деятельности этого органа его установленной компетенции. Исходя из этого положения, деятельность Разрядного приказа можно признать весьма эффективной. Усилиями около шести десятков сотрудников только Московского стола осуществлялось военное и административное управление территорией нынешних Калужской, Тульской, Брянской, Орловской, Курской, Белгородской, Воронежской, Тамбовской, части Липецкой областей России, Сумской и Харьковской областей Украины с более чем 70 городами. Около полутора сотен служащих Разряда ежедневно координировали службу нескольких десятков тысяч представителей служилого сословия по отечеству - столичных и городовых. Более конкретно степень интенсивности и эффективности деятельности Разряда можно продемонстрировать на примере двух повытий его Московского стола (боярского и жилецкого списков): не более четырех десятков подьячих постоянно держали в поле зрения практически весь центральный и местный аппарат управления Русского государства.
Таким образом, деятельность Разрядного приказа как по современным критериям эффективности управления, так и по выполнению задач, поставленных перед ним правительством в середине 70-х гг. XVII в., можно признать небезупречной, но эффективной. Исследование демонстрирует, что управленческие структуры приказа не обнаруживали признаков внутренней деструкции.
По теме диссертации опубликованы следующие работы
управление россия государственный
Монографии
1. Новохатко О.В. Записные книги Московского стола Разрядного приказа XVII века. М., 2001. (28,1 п.л.).
2. Новохатко О.В. Разряд в 185 году. М., 2007. (51,8 п.л.).
Статьи в изданиях, рекомендованных ВАК