Центральное государственное управление в России во второй половине XVII в.
Общая характеристика работы
Актуальность темы исследования. Изучение истории государственного управления не теряло актуальности на всем протяжении существования исторической науки, начиная с конца XVIII века, с трудов Г.Ф. Миллера. Не утратило оно научной остроты и в наши дни. Следует даже сказать, что в периоды реформ и перестройки государства и его управленческих структур попытки выявить факторы, которые способствуют образованию конструктивной государственной власти, эффективных рычагов управления, вполне закономерны и актуальны. Многие особенности элементов организации управления в России, уходящей корнями в княжеские канцелярии, закладывались во второй половине XVI в., полное же развитие получили в XVII в. - времени расцвета самобытной русской государственности. Разумеется, за три века формы центральных государственных учреждений кардинально изменились, тем не менее, соотношения формальных и неформальных приемов управления, технологии принятия и осуществления решений центральной власти, другие алгоритмы государственного администрирования на различных стадиях бюрократической организации государственного аппарата сопоставимы. История государственного аппарата допетровской России принадлежит к одной из приоритетных тем в историографии, а в связи с петровскими реформами интерес исследователей к государственным структурам предшествующего периода еще более повышается. Собственно, этим и объясняется рост числа исследований, посвященных приказам, в последние годы. С другой стороны, именно это, последнее, обстоятельство самым явным образом свидетельствует о том, что тема эта далеко не исчерпана, что существует еще масса “белых пятен” в истории приказов, как отдельных, так и всей приказной системы в целом. Приказная система вообще, на всем протяжении ее изучения тяжело поддавалась научному осмыслению, в частности, приказы “не давались” для классификации; они никак не ложились в четкие и законченные определения и характеристики. Думается, что основанием для такой ситуации могут служить два обстоятельства.
Во-первых, это развитие самой теории управления, особенно проблем формального и неформального, рационального и стихийного начал в управленческих процессах, соотношения отраслевого и территориального принципов управления. Каждый этап в развитии науки об управлении вообще и государства в частности определял свои критерии для оценки приказной системы, которые в связи с естественной исторической ограниченностью этих теоретических воззрений не давали объективного, всестороннего взгляда на предмет.
Во-вторых, это сам объект исследования. Еще одной причиной несбалансированной оценки приказной системы является, как это ни парадоксально, ее недостаточная изученность. Казалось бы, о приказах написано немало, о многих в отдельности и о системе в целом. Однако все еще не существует исследований, посвященных такой важнейшей, определяющей проблеме, как собственно механизмы приказного управления, способы администрирования внутри приказов. Есть сведения, известные давно и постоянно уточняющиеся, о том, сколько было приказов, каких и в какое время, каков был количественный и социальный состав их служащих, их компетенция, как, в очень общих чертах, строилась их работа. Но при этом нет достаточно ясных представлений о реальном объеме работы отдельного приказа, ее интенсивности, эффективности, о способах взаимодействия приказных служащих между собой и с объектами управления, то есть нет представления, как конкретно работал центральный аппарат управления в России XVII века.
Степень изученности проблемы. Историография поставленной проблемы - техники приказного управления - крайне скудна. Авторов, которых занимала технология управления государственных структур вообще и приказной системы в частности, немного. В большинстве случаев исследователи пытались классифицировать приказы, прослеживали возникновение и развитие как приказной системы в целом, так и отдельных приказов, искали признаки коллегиальности или единоначалия в управлении приказами (в данном случае решался лишь один из многих вопросов технологии управления приказами). Обзор историографии не затрагивает работ, где анализируется вся приказная система, дается ее оценка и т.д., и работ, в которых изучается история какого-либо конкретного приказа, в том числе Разряда. Историография приказной системы в целом достаточно полно изложена в работе О.Ф. Козлова Козлов О.Ф. Переход от приказной системы к коллегиальной в русской дореволюционной и советской историографии // Историография и источники истории государственных учреждений и общественных организаций СССР. М., 1983.. Уделим внимание лишь тем трудам, которые касаются технологии управления, объема и эффективности работы приказа как административного органа.
Наибольший интерес у исследователей, как отмечалось, вызывал вопрос о коллегиальности приказов. А.Д. Градовский констатировал, что “внутренняя организация приказов не имеет ничего определенного. Опытные историки и юристы тщетно стараются определить, какой, в сущности, был состав и порядок действия приказов - бюрократический или коллегиальный” Градовский А.Д. Высшая администрация России XVIII столетия и генерал-прокуроры. СПб., 1866. С. 26..
Иначе смотрел на эту проблему Н.П. Лихачев. По его мнению, основанием государственного устройства в Московском государстве были практика и обычай. «Никто не думал о систематическом проведении известного юридического начала; делали дело, как повелось, не заботясь, что принцип единоличного управления смешивается с принципом коллегиальности, - смысл и значение совещательно-коллегиального начала знали не из системы государственного права, а из всем известной, распространенной сентенции: “ум хорошо, а два - лучше”» Лихачев Н.П. Разрядные дьяки XVI века. СПб., 1888. С.13..
В.О. Ключевский, не обращаясь непосредственно к вопросам приказного управления, отметил двойственное положение думного дьяка как главы приказа: в Думе он был начальником своих приказных товарищей, а в приказе - просто старшим из них Ключевский В.О. Боярская дума древней Руси. М., б/г (1994). С.429..
Интересные наблюдения, относящиеся “к порядку канцелярского производства и техники приказа, а именно к кругу деятельности столов (отделений) Разряда”, представил А.А. Гоздаво-Голомбиевский Гоздаво-Голомбиевский А.А. Столы Разрядного приказа в 1668-1670 годах // Журнал министерства народного просвещения (далее - ЖМНП). 1890. Кн.7. С.1.. Помимо описания компетенции столов Разряда, он выявил имена и круг полномочий некоторых подьячих Разряда в указанный период, а также отдельные этапы движения документов в приказе.
Н.Н. Оглоблин в статье о происхождении провинциальных подьячих XVII в. помимо высокой оценки профессионального и образовательного уровня московских подьячих дает указание на то, что Приказный стол Разряда заведовал одно время назначением московских и провинциальных подьячих, не уточняя, в какое именно время. Кроме того, он определил различие между подьячими “со справой” и “с приписью” - второй занимал положение выше первого Оглоблин Н.Н. Происхождение провинциальных подьячих XVII в. // ЖМНП. 1894. Сентябрь-октябрь. .
Н.Н. Ардашев посвятил вопросу о коллегиальности приказов отдельную статью. Изучив историографию вопроса, автор пришел к выводу, что единого мнения по проблеме так и не сложилось, а доказательства оппонентов неубедительны и субъективны. Одной из причин такого положения Н.Н. Ардашев назвал недостаточную источниковую базу: юридических документов по этой проблеме крайне мало и они кратки и неясны, а в практической области почти единственно доступным и, что немаловажно, удобным для изучения вопроса документом XVII в. является указная книга Поместного приказа, а также “проэкт устройства Вотчинной коллегии” 1731-32 гг. Тем не менее, Н.Н. Ардашеву удалось восстановить схему управления в приказе. Дела решались в Поместном приказе дьяками “в разные руки”, т.е. каждый из дьяков решал одно из дел. Таким образом, в Поместном приказе господствовал принцип разделения труда между судьями. Ардашев Н.Н. К вопросу о коллегиальности приказов // Труды VIII Археологического съезда. 1890. М., 1897. С.269-273.
Следующим автором, чье внимание привлекла технология управленческой деятельности приказов, был И.Я. Гурлянд. В первую очередь он обратил внимание на документацию приказа Тайных дел - она отличалась от документации других приказов меньшей формализованностью, большей краткостью, следовательно, и большей деловитостью; кроме того в практике приказа Тайных дел в гораздо большей степени, чем в других приказах был принят такой способ передачи указаний, как устные распоряжения.
Размышляя об изучении технологии управления в приказах, И.Я. Гурлянд признает, что “мы все-таки еще слишком в общих чертах знаем действительный ход течения дел в учреждениях Московского государства” Гурлянд И.Я. Приказ великого государя Тайных дел. Ярославль, 1902. С.317.. Причины этого ученый видит в особенностях источниковой базы - делопроизводственных документах приказов, их специфике, степени их полноты и сохранности. Сам характер приказного делопроизводства, в котором в частности отсутствует такой элемент, как личная подпись под резолюциями должностных лиц, ставит серьезные препятствия для изучения управленческих механизмов. Другой отличительной чертой приказного делопроизводства является его экономность, краткость, как это ни парадоксально звучит при наличии огромного массива делопроизводственных документов приказов - именно управленческий, распорядительный элемент отражен в них меньше всего, так как вся управленческая деятельность была нацелена на результат, а не на контроль за работой управленца.
В работе П.Н. Милюкова “Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого”, посвященной, как это и явствует из названия, экономике и финансам, большое внимание уделено, в связи с порядком налогообложения и финансирования армии, вопросам подчинения городов Разряду и разделения городов на группы внутри Разряда под контролем отдельного подьячего Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1905. С.221-250.. Это исследование о подчинении территорий Разряду, наиболее полное и подробное в исторической литературе, имеет большое значение для понимания сложной и изменчивой управленческой структуры Разрядного приказа. Труд П.Н. Милюкова проясняет также многие вопросы, связанные с движением налоговых документов и администрированием Разряда в налоговой сфере.
С.Б. Веселовский, говоря об устройстве и принципах функционирования приказов, высказывал точку зрения, схожую с суждением Н.П. Лихачева - он полагал, что приказы не были ни коллегиями, ни бюрократическими учреждениями, а несли в себе черты и тех, и других Веселовский С.Б. Приказный строй управления Московского государства. Киев, 1912. С.20.. Ученый считал, что отсутствие подчинения товарищей судьи главе приказа и их надзор друг за другом являлись действенным средством контроля Там же.. С.Б. Веселовский отмечает также огромное влияние на приказные дела старых подьячих - иногда не меньшее, чем дьяков, поскольку старые подьячие были специалистами высокого класса и были непосредственными исполнителями всех приказных дел Там же. С.21.. Особенно подчеркивает исследователь значение родственных связей подьячих, которые придавали их положению в органах управления дополнительную устойчивость и усиливали их влияние на дела Там же. C.22..
Сведения о малоизвестной категории приказных служащих - сенных, или площадных приказных подьячих, имеются в статье М.Ф. Злотникова о подьячих Ивановской площади Злотников М.Ф. Подьячие Ивановской площади. К истории нотариата Московской Ру-си // Сборник статей, посвященный А.С. Лаппо-Данилевскому. Пг., 1916..
В 1923 г. вышла интересная работа Н.А. Рожкова Рожков Н.А. Происхождение самодержавия в России. Пг., 1923., в которой много места уделено исследованию именно техники государственного управления, во многом на материалах Разрядного приказа. Особенностью этой работы является то, что автор впервые обратился к текущей делопроизводственной документации, а не к сводным документам (вроде указных книг того или другого приказа). Вывод Н.А. Рожкова: к середине XVII столетия Разряд стал более самостоятельным и независимым от верховной власти (царя и Думы) в решении многих административных вопросов, касавшихся поступления на службу, служебных перемещений средних и низших слоев служилых людей, общего контроля над состоянием вооруженных сил и военных укреплений Московского государства. Те же выводы автор делает и относительно поместных и вотчинных дел, финансов и суда. Вопросы внутриприказного администрирования автором не рассматривались.
Особенно интересен в работе Н.А. Рожкова раздел “Методологические замечания”. Как ранее Н.Н. Ардашев, Н.А. Рожков констатирует, что “наименее исследованным, можно сказать, даже почти совершено не затронутым, является в изучаемой теме вопрос об административной технике” Там же. С.151.. Сам автор не стал вникать в эту проблему, но предложил толкование некоторых наиболее часто встречающихся помет приказных администраторов с указанием, на каком административном уровне принимается данное решение. Предложенная Н.А. Рожковым методика изучения помет на документах дает ключ к решению многих проблем в исследовании “административной техники”.
Впоследствии вопросы технологии управления не переставали занимать исследователей приказной системы, но, как и прежде, ученые сетовали на трудности в разрешении этой проблемы. Так, описывая историю приказа Каменных дел, А.Н. Сперанский с сожалением отмечает: “относительно внутреннего распределения работы между подьячими сколько-нибудь полных сведений не сохранилось ... об объеме этой работы и ее характере мы можем судить только по отрывочным данным” Сперанский А.Н. Очерки по истории приказа Каменных дел Московского государства. М., 1930. С.166..