Материал: Буняева К.В. и др. Организационно-правовые основы становления ППС

РАЗДЕЛ 2. ПАТРУЛЬНО-ПОСТОВАЯ СЛУЖБА МИЛИЦИИ

ВСОВЕТСКОЕ ВРЕМЯ

Впервые дни после Октябрьской революции надзор за соблюдением правил поведения на улицах, площадях и в других общественных местах являлся обязанностью Красной гвардии и рабочей милиции. Они ликвидировали пьяные погромы, хулиганские выступления деклассированных элементов в Петрограде, Москве и других городах. На наш взгляд, общей чертой этих вооруженных формирований, обеспечивавших общественный порядок, являлось, как правило, отсутствие штата профессиональных работников. Их особенность заключалась в том, что они соединяли в себе как функции охраны общественного порядка, так и военные функции. Вооруженные отряды солдат в течение янва- ря-марта 1918 г. довольно успешно выполняли функции по охране общественного порядка (количество правонарушений за это время сократилось в среднем по стране почти в три раза)1. Велась также борьба с бандитами и грабителями. Уже в данный период во многих городах страны (в Петрограде, Москве, Саратове и др.) была создана постовая служба милиции. В ряде мест принимались нормативные акты, регламентировавшие обязанности сотрудников милиции по обеспечению порядка в общественных местах. Так, несение службы по охране общественного порядка в Кронштадте регламентировалось «Инструкцией милиционерам всенародной милиции», которая определяла обязанности милиции по несению патрульно-постовой службы и надзору за безопасностью движения.

ВРязани «Временная инструкция для милиции», появившаяся в июне 1918 г., также предусматривала организацию патрульной службы. В Петрограде инструкцией в июле 1918 г. были определены организационная структура «революционной наружной охраны и обязанности дружинников по охране порядка «на улицах, площадях и вообще в местах общественного пользования».

Подобные действия объяснялись сложными внутриполитическими условиями России, высоким уровнем преступности, которые заставляли большевиков искать пути улучшения организации и работы милиции, отделив этот процесс от создания Красной Армии. На местах порой одновременно существовали и милиция, и Красная гвардия, действовали разнообразные штабы и комиссии по борьбе с хулиганством и различными беспорядками. Поэтому уже весной 1918 г. началось формирование штатной милиции как части государственного аппарата с постоянным составом. Летом 1918 г. В.И. Ленин и его соратники, прежде всего Г.И. Петровский, назначенный в ноябре 1917 г. наркомом внутренних дел после отставки А.И. Рыкова, сумели отказаться от идеи всеобщего вооружения трудящихся.

На Всероссийском съезде председателей губернских исполкомов (30 июля - 1 августа 1918 г.) были обозначены организационно-правовые основы формирования штатной рабоче-крестьянской милиции. В то же время разрабатывался и документ, призванный определить правовое положение милиции как части государственного аппарата. Инструкция НКВД и НКЮ РСФСР «Об организа-

1 ГАОО. Ф. 468. ОП. 1. Д. 2… 3-4.

21

ции советской рабоче-крестьянской милиции», принятая 12 октября 1918 г., установила организационные формы милиции, единые для Российской Федерации. В ней также было установлено положение милиции как «исполнительного органа центральной власти на местах», построенного на началах демократического централизма. Это выражалось в двойном подчинении: находясь в ведении НКВД РСФСР, на местах милиция состояла в распоряжении исполнительных комитетов местных Советов. Инструкция установила структуру и регламентировала компетенцию органов милиции, как в центре, так и на местах1.

Значительный вклад в дальнейшее совершенствование правовой регламентации наружной службы милиции внесла принятая в декабре 1918 г. «Инструкция милиционерам советской рабоче-крестьянской милиции»2, в которой подробно определялись обязанности милиционера на посту: обеспечение порядка и спокойствия на улицах, наблюдение за безопасностью движения, санитарным состоянием территории. В разделах «постовая служба» и «несение постовой службы» Инструкция достаточно подробно определяла соответствующие обязанности милиционеров. Так, ст. 10 указывала: «Милиционер на участковом посту является стражем порядка, он должен все видеть и быть на виду у всех, чтобы к нему всегда можно было обратиться за содействием, а потому, он обязан находиться на открытом месте». В соответствии со ст. 11 Инструкции постовому милиционеру категорически запрещалось уходить с поста до прихода смены или до получения приказа от должностных лиц, кроме случаев отлучения по служебным обязанностям (для прекращения преступления или уличного беспорядка вблизи поста, для преследования убегающего преступника, для доставления задержанного, а также в случаях естественной надобности). Основным методом, применявшимся милиционером на посту, было наблюдение, которое в свою очередь разделялось на общее и специальное. Общее заключалось в наблюдении за выполнением гражданами правил уличного движения, общественного порядка, санитарных правил и т.п. Специальное наблюдение делилось на два вида. Первым являлся надзор за расположенными на территории поста объектами, представляющими оперативный интерес (ресторанами, складами, магазинами, базами, притонами, «малинами» и проч.), а также за проживающими на территории лицами, «известными за неблагонадежность в уголовном отношении». Второй вид специального наблюдения – действия, предпринимаемые в случае выявления лиц, внешний облик, поведение или разговоры которых вызывали подозрение. В этом случае постовой милиционер мог покинуть пост и по возможности скрытно для вызвавших у него подозрение лиц осуществить за ними слежку.

Кроме того, постовой милиционер время от времени обязан был обходить территорию своего поста «с таким расчетом, чтобы наблюдающие за ним злоумышленники не были уверены в отсутствии милиционера в известном пункте в известное время (п. 21).

1Диденко А.А., Меняйло Д.В. История органов внутренних дел. - Белгород: ООНиРИД Бел ЮИ МВД России, 2005.

2ГАРФ. Ф. 393. Оп. 6. Д. 4. Л. 89-102.

22

Обязанности по охране общественного порядка на посту милиционер должен был выполнять в форменной одежде. С ноября 1918 г.) повысились требования к внешнему виду постовых и патрульных милиционеров, которые несли службу в общественных местах (на улицах, площадях перекрестках). Форма также способствовала тому, что в случае необходимости граждане могли быстрее найти постового милиционера. Одновременно с введением в милиции форменной одежды была установлена система знаков отличия. Для милиционеров вводились два вида знаков: первый – знак нагрудный, металлический, на котором крепилась дощечка с пробитым личным номером милиционера; второй – постовой знак – белый металлический щит, с надписью участка, волости или деревни и номером поста1. Введение постового знака и указание на нем номера поста – далеко не случайная деталь. Так, в приказах и циркулярах милиции неоднократно указывалось на необходимость закрепления милиционеров за определенными постами и маршрутами. Этим достигалось, во-первых, более глубокое изучение постовыми особенностей своего поста и прилегающей к нему территории, знание оперативной обстановки; во-вторых, способствовало установлению взаимодействия постовых и патрульных с другими службами милиции2.

В первые годы советской власти важной формой обеспечения порядка в общественных местах являлось патрулирование. Практика показала, что патрули, как правило, действовали в местах со сложной оперативной обстановкой. Патрульные милиционеры применяли те же методы в своей работе, что и постовые. При этом в городской черте патрулирование осуществлялось в большинстве случаев пешими милиционерами, а в уездах – в основном конными. Однако эта форма охраны общественного порядка позволяла более эффективно выполнять стоявшие перед милицией задачи благодаря мобильности патрулей, возможностью своевременного маневрирования в зависимости от складывающейся на обслуживаемой территории обстановки. Между тем патрулирование в тот период рассматривалось в качестве вспомогательной, второстепенной формы охраны общественного порядка, и общегосударственные правовые акты не содержали норм, регламентировавших порядок работы патрулей. На практике юридической основой их деятельности были приказы и инструкции, разрабатываемые на местах. Так, в упоминавшейся уже Временной инструкции для милиции Рязанской губернии патрульной службе был посвящен специальный раздел.

Большое значение для правильной организации службы милиции в рассматриваемой сфере имела также и «Инструкция старшим милиционерам», принятая в развитие Инструкции НКВД и НКЮ РСФСР от 12 октября 1918 года. Данная Инструкция, устанавливая контроль за несение постовой службы и ее организации, в основном возлагала эти обязанности на старших милиционеров. В частности, они были должны вести служебную документацию: дежур-

1ГАРФ. Ф. 393. Оп. 1. Д. 6. Л. 41.

2Булыжкин А.В., Зиборов О.В. Особенности деятельности органов внутренних дел в условиях военного времени (историко-правовой аспект): монография. – Орел: ОрЮИ МВД Рос-

сии, 2009. С. 92.

23

ную книгу, учет нарядов постовой службы, инструктаж, назначение и расстановку милиционеров по постам; систематически проверять и контролировать несение постовой службы (путем регулярного обхода постов на своем участке). Старшие милиционеры отвечали за служебную подготовку своих подчиненных, следили «за правильностью и чистотой оружия», обучали приемам обращения с ним. По окончании службы «старшие милиционеры должны были принимать все рапорта постовых милиционеров за истекшее время их дежурства»1. В результате анализа функциональных обязанностей старших милиционеров можно констатировать наличие в них задач будущих участковых инспекторов.

Гражданская война и иностранная военная интервенция обусловили необходимость увеличения количества постов охраны порядка. Все сотрудники милиции были переведены на казарменное положение, в ряде мест в целях организации контроля и оперативного руководства в органах милиции (губернских, городских управлениях милиции) организовывались круглосуточные дежурства. Для этого выделялись наиболее подготовленные старшие милиционеры и руководители подразделений2. Начинается организация специальных отрядов промышленной милиции в целях охраны наиболее важных промышленных объектов.

С окончанием гражданской войны и интервенции потребовалась определенная перестройка административной деятельности государственных органов. В этих условиях усиливается наружная служба милиции, ее деятельность находит четкую и подробную правовую регламентацию. Инструкция постовому милиционеру, утвержденная НКВД РСФСР 31 августа 1923 г., детально и конкретно закрепила не только обязанности постового милиционера по обеспечению порядка в общественных местах, но и его многочисленные функции в районе своего поста по предотвращению и прекращению преступлений, по наблюдению за безопасностью уличного движения, благоустройством, чистотой и порядком, торговлей, оказанию помощи беспризорным, больным и при несчастных случаях. Именно со дня издания данного документа 2 сентября 1923 года Центральным административным управлением НКВД РСФСР начинается отсчет деятельности патрульно-постовой службы в качестве структурных подразделений органов внутренних дел3.

В сельской местности функции по обеспечению порядка в общественных местах выполняли волостные милиционеры. Кроме того, в их непосредственном подчинении находились младшие милиционеры. В контакте с волостным милиционером работали сельские исполнители.

Важными формами осуществления наружной службы являлись надзор за соблюдением гражданами правил поведения в общественных местах и применение мер административного воздействия. В начале 20-х гг. эта деятельность милиции значительно усиливается, что было обусловлено расширением прав

1ГАРФ. Ф. 393. Оп. 6. Д. 4. Л. 80.

2История органов внутренних дел / под ред. Р.С. Мулукаева: учебник для вузов. - М.: Академия управления МВД России. 2005. С. 158.

3Календарь знаменательных и памятных дат МВД России. – М.: Объединенная редакция МВД России, 2005. С. 221.

24

местных Советов, которые получили право издавать обязательные постановления по широкому кругу вопросов. За их нарушение устанавливалась административная ответственность. Милиция как исполнительный орган Советов была признана осуществлять надзор за исполнением обязательных постановлений и взыскивать за их нарушение.

Правовые основы назначения административных санкций закрепляются в ряде законов 1921-1922 гг., но они были сформулированы нечетко. Это приводило к тому, что местные Советы не всегда обоснованно налагали административные взыскания. Кроме того, в данный период в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 14 июля 1924 г. милиции впервые было предоставлено право наложения штрафов в Москве и Ленинграде в случаях, установленных губернским исполкомом. В этом же году республиканским законодательством предпринимается попытка конкретно установить основания наложения административных взысканий сотрудниками милиции. Расширение прав местных Советов и милиции в области применения административных штрафов привели к большому росту последних. Поэтому уже в начале 1925 г. на различных совещаниях и в печати обращалось внимание на вредные последствия так называемой штрафной политики. Например, за пять месяцев 1924 г. по 43 губерниям административным взысканиям были подвергнуты 180 тыс. человек. Из них на 97% был наложен штраф и только 3% назначены принудительные работы.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 6 апреля 1925 г. в масштабе республики устанавливались единые правила издания волостными и районными исполкомами обязательных постановлений и наложения за их нарушение административных взысканий. 23 июня 1925 г. НКВД и НКЮ РСФСР была издана Инструкция по применению этого декрета. В ней был определен порядок издания и опубликования обязательных постановлений волостных и районных исполкомов, а также порядок наложения административных взысканий за их нарушения. Приведение в исполнение постановлений об административных взысканиях возлагалось на органы милиции.

В 1928 г. ЦКК-РКИ, обследовав органы милиции, в постановлении от 22 июня отметили недостатки, в том числе и в практике наложения административных штрафов, и дали конкретные рекомендации по совершенствованию ее организации и деятельности. В постановлении было выдвинуто требование об обеспечении классового подхода и установлении коллегиального решения по вопросу о наложении штрафа, создании комиссий по назначению административных взысканий.

4 января 1928 г. ЦИК и СНК СССР приняли постановление «Об ограничении наложения штрафов в административном порядке». Применение административных штрафов допускалось исключительно в случаях и пределах, предусмотренных законодательством. Изменился порядок наложения административных взысканий. В ряде мест еще до издания специального акта местные Советы стали коллегиально решать эти вопросы. Так, по решению Моссовета от 15 сентября 1928 г. при райисполкомах города были созданы специальные комиссии по наложению административных взысканий под председательством начальника районной милиции с участием двух представителей администра-

25