Материал: Буняева К.В. и др. Организационно-правовые основы становления ППС

Вопросы о сыске беглых рассматривались обеими полицмейстерскими канцеляриями.

Во многих законодательных актах полиции предписывалось «хватать и допрашивать» всех гуляющих и слоняющихся людей. Если «гулящие» попадали второй или третий раз в полицию, то их должны были бить кнутом на площади и посылать мужчин на каторгу.

Образование и развитие полицейских органов в России в начале XVIII в. не отличались системностью. Этот процесс шел постепенно и затрагивал исключительно центральные органы полицейского управления. Полицейская реформа проводилась без четкого плана и подготовки. Недаром С.Ф. Платонов отмечал, что «сам Петр по своему складу был практичным деятелем, и не было видно человека среди окружения царя, который мог бы стать автором плана преобразования»1.

Но с 30-х годов этот процесс приобретает широкий размах. Так, 23 апреля 1733 г. по Указу «Об учреждении полиции в городах» полицейские органы создавались в 10 губернских и 11 провинциальных городах. В 1741 г. была учреждена торговая полиция в связи с необходимостью наблюдения за продажей харчевых припасов. По Именному указу Полицейской канцелярии от 17 октября 1740 г. полиция была обязана строго следить за порядком, чтобы не было драк под жестким истязанием. В течение всей ночи посылались объезды. Главные улицы города освещались фонарями2. К замерзшим в реках судам ставились караулы, чтобы они не могли быть пристанищем ворам и разбойникам. Губернаторам и воеводам постоянно напоминалось об искоренении воров и разбойников и об оказании всякого содействия сыщикам.

Указ от 1 мая 1746 г. предписывал: «...воров и разбойников, которые не только в Санкт-Петербурге и в слободах, но где оные в Здешней Губернии пойманы не были, и с оговорными людьми розыски производить и экзекуцию чинить при Полиции... и для того при здешней Полиции учредить особую Экспедицию»3. Несмотря на преобразования, полиция еще не в достаточной степени обеспечивала организацию борьбы с преступностью. Розыскной и Сыскной приказы явно не справлялись с ростом преступности. Например, Главная полицейская канцелярия докладывала Сенату, что «воровство умножилось близ самого Петербурга, многих людей грабят и бьют»4. Тогда в 1763 г. при полиции для розысков по делам воров и разбойников вместо упраздненных Розыскного и Сыскного приказов при Московской губернской канцелярии была учреждена Особая экспедиция для розысков по делам воров и разбойников, которая затем была переименована в Розыскную экспедицию5. Предметы ведения Сыскного приказа - «татиные, разбойные и убийственные дела» - перешли полностью в Розыскную экспедицию. Компетенция экспедиции определялась рядом норма-

1Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. - Петрозаводск: Фолиум, 1996. С. 565.

2ПСЗ. Т. XI. № 8260.

3ПСЗ. Т. XII. № 9284.

4ПСЗ. Т. 9. № 6772.

5ПСЗ. Т. 16. № 11628. Т. 19. Ч. 2, отд. 3 - 4, к. № 11851, 11991.

11

тивных актов: Указом Сената «О беспрепятственном розыске, преследовании сыщиками воров, разбойников и их сообщников» (1711), Регламентом Главного магистрата (1721), Учреждением о губерниях (1775), Уставом благочиния, или полицейским (1782) и др. Розыскная экспедиция просуществовала до 1782 г.1, после чего большая часть ее функций перешла к палате уголовных дел, которая была учреждена Указом от 7 ноября 1775 г.2

Четверть века спустя после начала формирования Петром I полиции крупный государственный деятель граф А.И. Остерман писал: «полиция доселе неустроенна»3. Важной причиной неудовлетворительного состояния полиции было то, что дворяне неохотно шли на полицейскую службу, предпочитая ей более престижную и лучше оплачиваемую военную. А.И. Остерман предложил увеличить жалование полицейским офицерам, повысить их в чинах, но этого сделано не было4.

В40-х годах вышло большое количество указов, регламентирующих деятельность полицейских органов и расширяющих сферу их деятельности. В основном вся их деятельность имела превентивный характер. Полиция должна была препятствовать кулачным боям во время крестного хода, следить за недопущением продажи спиртных напитков.

В1756 г. на несколько губерний были учреждены главные сыщики, при которых назначались помощники и военные команды. Главные сыщики были назначены: один для губерний Нижегородской, Казанской, Оренбургской и Астраханской, другой – для губерний Московской, Новгородской и Смоленской; третий – для Белгородской и Воронежской; четвертый – для Архангельской5. Начальники отдельных волостных команд и губернаторы должны были оказывать всяческое содействие этим сыщикам. Для сыщиков была создана особая Инструкция, в которой были прописаны все их обязанности, например: 1) принимать меры к поимке разбойников и требовать содействия не только воинских команд, но и всех местных жителей; 2) разыскивать всех пристанодержателей;

3)производить розыск с целью выяснения мест нахождения преступников, их связей, мест сбыта ворованного имущества; 4) изъятые у воров и разбойников вещи возвращать по принадлежности6.

Новым этапом истории российской полиции стали реформы императрицы Екатерины II. Она составила план реорганизации государственных учреждений, в котором на третьем месте стояла задача: «…учредить в государстве хорошую и точную полицию»7. Одним из наказов Екатерины II, данных государственным

1ПСЗ. Т. 21. № 15530.

2ПСЗ. Т. 20. № 1775.

3Записка А.И. Остермана. Памятники новой Российской империи. - СПб., 1973. Т. 3. С. 270.

4История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 5.

5Андреевский И.Е. Полицейское право. - СПб., 1874. Т. 1. С. 289.

6Там же. С. 290.

7Императрица Екатерина II «О величии России». - М., 2002. С. 68.

12

учреждениям, был «Наказ Главной полиции»1. Он носил декларативный характер, но представляет интерес для понимания требований власти к полиции и ее служащим. Императрица считала, что полиция должна действовать прежде всего «по правилам справедливости, нежели по точной силе законности». Начальник полиции и его помощники должны быть «освобождены от всякого недостатку (в материальном смысле), чтобы могли избежать того, что может повредить чистоте их совести». Полиция должна была обладать правом наказывать всех «выражающих непочтение к ней и ее служащим»2.

7 августа 1762 г. Екатерина II своим Указом отменила должности главных сыщиков и возложила их обязанности на губернаторов.

Нужно отметить, что основой правовой системы Российской империи продолжало оставаться Соборное уложение 1649 г. Екатерина II фактически решила «осовременить» действующее законодательство. Она стала проводить политику так называемого просвещенного абсолютизма. Так, в Инструкции для тайной канцелярии Екатерина указывала, чтобы применение пыток при расследовании дел всегда «сообразовывалось с гуманными началами». Эти идеи получили дальнейшее развитие в Наказе Уложенной комиссии, которая была созвана в 1767 г. с целью разработки нового законодательства. Основные положения Наказа были заимствованы из «Духа законов» Ш. Монтескье и из книги Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях». Екатерина декларировала необходимость проведения в «просвещенной монархии» принципа строгого соблюдения законов как основы правопорядка: «Самое надежнейшее обуздание от преступлений есть не строгость наказания, но когда люди подлинно знают, что преступающий законы непременно будет наказан». И далее: «Сделайте, чтоб люди боялись законов и никого бы, кроме них, не боялись». Необходимо отметить, что важным этапом в нормотворчестве стало издание Наказа императрицы от 14 декабря 1766 г. Перед полицией ставится задача – охранять благочиние, т.е. предупреждать преступления. Следует сказать, что сущность, предмет и пределы полицейской власти определены в особом дополнении к Наказу, изданном 28 февраля 1768 г., где говорится, что раскрытие всех преступлений поручается полиции3.

Реализация плана Екатерины II по развитию полиции была ускорена восстанием под руководством Е.П. Пугачева, подавленным в 1775 г. Восстание обуславливалось не только недовольством крестьян, но и слабостью местного административно-полицейского аппарата, не справившегося с предотвращением и ликвидацией проявлений массового неповиновения властям4.

1 Наказ главной полиции. Сборник Русского Императорского исторического общества. - СПб., 1879. Т. 34. С. 89.

2 История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 5.

3Мухаметшин А.Ф. Организационные формы и правовое регулирование деятельности российской полиции по раскрытию и пресечению преступлений в XVIII в. // Юридический мир. 2012. № 8. С. 68.

4История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. С. 6.

13

Эти события показали, что государственные органы, призванные следить за поддержанием порядка в империи, нуждаются в серьезной реорганизации, а также структурном и финансовом укреплении.

В1775 г. проводится «губернская реформа» Екатерины II, в результате которой в каждом уезде создается полицейский орган – нижний земский суд, действовавший вне пределов уездного города. Тем самым создается сельская полиция, которая занималась охраной общественного порядка на вверенной ей территории. Формировалась она из дворян уезда и возглавлялась капитанисправником, утверждавшимся и подчинявшимся губернатору. Ее создание было важным событием в истории России, подавляющую часть которой составляло сельское население. После этого Россия даже при крепостничестве не знала широкомасштабных крестьянских выступлений. Это объяснялось не только тем, что полиция обеспечивала контроль за крестьянами и их повиновение помещикам. В определенной мере реализовывалось требование Екатерины II того, чтобы полиция действовала по справедливости и была бы «властна над всеми, … какого бы звания он ни был», включая дворян-помещиков. Как писал известный российский ученый К.Д. Кавелин, власть пыталась «полицейскими мерами поставить преграду произволу и злоупотреблению помещиков»1, чье поведение и гнет провоцировали выступление крестьян2.

Впоследней четверти XVIII в. в законодательстве России был сделан важный шаг в области правовой регламентации организационных и правовых основ раскрытия и пресечения преступлений. Он связан с изданием в 1782 г. Устава благочиния, или полицейского. Это был широкомасштабный законодательный акт, определявший правовой статус полиции. Его издание было вызвано необходимостью укрепления правопорядка в государстве, стремлением императорской власти упрочить свои позиции.

С точки зрения развития организационных форм построения аппарата полиции и правовых основ ее деятельности, Устав благочиния открывал новую страницу истории. В Уставе четко была определена структура полиции - в городах создавались управы благочиния. В губернских городах они возглавлялись полицмейстерами, в остальных городах - городничими. Губернские и другие крупные города делились на части (200 - 700 дворов). Во главе каждой части находился частный пристав. Части подразделялись на кварталы (50 - 100 дворов) и возглавлялись квартальными надзирателями.

Главные задачи полиции по Уставу благочиния состояли в том, чтобы «общий порядок сохранен был во всех видах», чтобы «ничто не принималось противное службе Императорского величества», и чтобы во всем «благочиние и добронравие» сохранялось.

Управы благочиния выступали как судебно-полицейские органы. На них возлагалась обязанность раскрытия «преступлений и проступков, предупреж-

1Кавелин К.Д. Собр. соч. - СПб., б.г. Т. 1. С. 38.

2История Российской полиции в очерках и воспоминаниях. - М.: Студия писателей МВД России, «Ассоциация журналистов, пишущих на правоохранительную тему». 2011. С. 6.

14

дение оных, имания под стражу преступников, исследования на месте, обнаруживания и утверждения доказательства преступлений или проступков...».

Нетрудно заметить, что здесь впервые в российском законодательстве прямо говорится о необходимости не только раскрывать преступления, но и предупреждать их. Это, несомненно, расширяло правоохранительные функции полиции, делало необходимым совершенствовать методы ее работы.

Однако новые подходы к методам работы полиции этим не ограничивались. Статья 105 Устава, по сути дела, определяет конкретные методы раскрытия преступления, формулируя обязанности частного пристава: «Частный пристав в случае уголовного преступления лично имеет исследовать: 1) о особе, над кем учинено; 2) о действии, что учинено; 3) о способе или орудии, чем учинено; 4) о времени, когда учинено; 5) о месте, где учинено; 6) об околичностях, объясняющих с намерением или без намерения и утверждающих или обличающих, как учинено; 7) преступника, кем учинено...».

Как видим, в статье дается полная программа с указанием приемов и способов раскрытия преступления. Учитывая невысокий общекультурный и профессиональный уровень частных приставов, эта «методика» играла важную роль при раскрытии преступлений. Тем более что Устав благочиния сохранял свое действие практически на протяжении всего XIX в.

В конце XVIII в. был принят ряд нормативных правовых актов, определявших обязанности полиции в сфере охраны порядка в общественных местах. Так, для пресечения кликушества, драк и других действий полиция закрывала участки улиц и выставляла караулы при проведении религиозных обрядов вне храмов, как православных, так и принадлежащих другим конфессиям1. Полиция пресекала торговлю спиртными напитками и народные гуляния в праздничные

ивоскресные дни до окончания крестных ходов и литургий2.

Кмерам пресечения, применяемым к нарушителям, относились требование прекратить противоправные действия (например, «наложение молчания» при возникновении споров о православии); задержание и доставление в полицию; применение физической силы полицией (имело место, но не регламентировалось).

Кризис крепостнической системы и рост крестьянских волнений порождали множество слухов о якобы изданных царских указах об отмене крепостного права, освобождении от налогов и т.д. Полиция задерживала и доставляла в места заключения распространителей подложных указов и лживых слухов, организаторов; применяла физическую силу, оружие, а в случае необходимости подавления бунтов и беспорядков ей помогали армейские подразделения.

Новые меры по установлению в стране сурового военно-полицейского режима были приняты в период царствования Павла I. Вместо управ благочиния и городских дум были учреждены городские правления – ратгаузы. В 1797 г. для управления удельными крестьянами создается Департамент уделов, а на местах – экспедиции уделов.

1ПСЗ РИ. Т. IX. № 8821; Т. XVII. № 12568; Т. XIX. № 13847, 13720.

2ПСЗ РИ. Т. XII. № 8759, 9365.

15