Материал: Буняева К.В. и др. Организационно-правовые основы становления ППС

Вкаждой удельной волости крестьяне под руководством чиновников избирали сельский приказ. Это был полицейский и финансовый орган, осуществлявший надзор за порядком, исполнением распоряжений правительственных учреждений1. По Уставу столичного г. Санкт-Петербурга от 12 сентября 1798 г. руководство полицией возлагалось на петербургского военного генералгубернатора, который подчинялся непосредственно императору, его помощником являлся обер-полицмейстер. Частный инспектор, ранее называвшийся частным приставом, руководил полицейскими силами части города. Наряду с частным инспектором в каждый квартал назначался городовой в чине унтерофицера. Учреждение института городовых послужило началом формирования патрульно-постовой службы в полиции.

Необходимо также отметить, что в 1799 г. одной из наиболее важных черт проводившейся Павлом I реформы явилось образование в обеих столицах специальных следственных органов - Юстицких криминальных дел департаментов. Из столичной полиции было выделено следствие в специальные следственные органы. Они должны были проводить расследование по делам, направляемым из канцелярии военного губернатора. Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что существенным недостатком правового регулирования функционирования полиции в рассматриваемый период является сохранение за полицией обязанностей, не свойственных ей. Кроме того, с ростом городов и увеличением населения численный состав оставался прежним, низким оставалось денежное содержание полицейских; отсутствовала государственная система профессиональной подготовки кадров для полиции; недостаточно были урегулированы вопросы ответственности полицейских чинов. Все это существенно влияло на качество деятельности полиции по раскрытию и пресечению преступлений.

Вданный период значительные перемены наступили в период правления Екатерины II. Глубоко убежденная в необходимости абсолютной монархии, Екатерина стремилась придать ей некоторые гуманные черты. Гуманизм императрицы нашел, в частности, выражение в расследовании дел о преступлениях2.

В1800 г. при императоре Павле I полиция была признана как «часть гражданская», хотя она по-прежнему формировалась из солдат и офицеров, носивших воинские звания. Для полицейских были введены специальные жетоны, указывающие их должность. В городах создавались военизированные военные команды из 25 конных и 25 пеших солдат и унтер-офицеров.

Павел I считал, что в последние годы правления Екатерины II ослабли порядок и дисциплина в деятельности государственного аппарата и в жизни общества. С помощью полиции он попытался усилить контроль за подданными, включая и дворян, регламентировать их поведение. Он наделил полицию правом

1Воронцов С.А. Правоохранительные органы и спецслужбы Российской Федерации. - Рос- тов-н/Дону, 2001. С. 45.

2Морхат П.М. Реформа Петра I в сфере правового регулирования государственной службы: нравственный аспект // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 1. С. 45-57.

16

следить за «добросовестным отношением гражданских чиновников к своим обязанностям» и даже контролировать ношение ими определенного вида одежды.

Павел I, веривший в безграничные возможности государства, поставил перед полицией задачу «искоренить шайки воров и разбойников», причем «не увеличивая полицию чрезмерно»1. Для того чтобы активизировать административное усердие полицейских руководителей, он возложил на них материальную ответственность в случае хищения казенного имущества.

В отечественной историографии существует мнение, что одной из причин недовольства и убийства Павла I дворянами была мелочная регламентация их жизни полицией.

Очевидно, поэтому одним из первых распоряжений нового императора Александра I был изданный в апреле 1801 г. Указ «О подтверждении полицейским чиновникам, чтобы они границы своей должности не выходили», в противном случае они «не избегнут наказания».

Были отправлены в отставку столичный и московский обер-полиц- мейстеры, а также руководители полиции многих крупных городов. Александр I понимал, насколько престиж власти зависит от полиции, деятельность которой во многом определяется ее руководителем. Он поручил своему генераладъютанту искать и представлять ему достойных, пользующихся уважением в обществе людей, способных возглавить полицию крупных городов.

В 1802 г. в Российской Империи проводится реформа органов центральной власти – создаются министерства.

Самым большим и многофункциональным было Министерство внутренних дел (далее – МВД), в компетенцию которого входит руководство полицией.

Создание МВД как органа центрального управления полицией позволило эффективнее развивать систему полицейских учреждений с учетом складывающейся социально-экономической ситуации, особенностей полицейской службы в городах и селениях различных регионов страны.

Попыткой усовершенствования деятельности полиции было создание по инициативе М.М. Сперанского Министерства полиции. Он считал, что в силу важности для государства полиции руководство ею должно находиться в специализированном министерстве, для которого это будет главной задачей.

Во время Отечественной войны 1812 г. Министерство полиции смогло обеспечить эффективность деятельности полиции по поддержанию порядка, выполнению требований военных властей, эвакуации населения и ценностей, конвоированию и содержанию пленных, восстановлению жизнедеятельности освобожденных городов.

Создание Министерства полиции было очень критически воспринято обществом и многими крупными государственными деятелями, видевшими в нем «плод кабинетных размышлений» М.М. Сперанского, оторванных от реалий российской жизни. Они полагали, что лишение полиции осуществления многих административно-хозяйственных функций для России неэффективно. Н.М. Карамзин считал, что Министерство полиции – это учреждение, «непонятное для

1 ПСЗ. Т. 26. № 19452.

17

русских», и его создание является одним из проявлений разрыва с традицией российской государственности. Министр внутренних дел О.П. Козодавлев назвал Министерство полиции «уродом».

В1819 г. Министерство полиции ликвидируется. Функции по руководству полицией вновь передаются в МВД, в котором создается департамент полиции.

В1862 г. производится реорганизация системы управления полицией. Городская и сельская полиции в уезде объединяются в уездное полицейское управление, руководимое уездным полицейским исправником. Одновременно повышаются оклады полицейских служащих, но все равно они остаются ниже окладов других чиновников уезда. Это очень беспокоило руководство МВД, признававшего, что низкие оклады полицейских подталкивают многих из них «к доходам тайным, к скрытому и незаконному налогу на лиц, имеющих нужду

вполиции».

Министр внутренних дел обращается в Государственный Совет с запиской «Об установлении особых сборов для усиления содержания полиции». Повышение жалованья полицейским, по мнению министра, было необходимо для того, чтобы «полицейская служба, вполне исправная и чистая, не была бы невозможностью». Вопрос о финансировании полиции обсуждался долго. В 1866 г. специально созданная распоряжением императора комиссия при министерстве финансов рекомендовала МВД сократить численность полицейских, что дало бы возможность повысить жалованье оставшимся1.

Министерство внутренних дел с этим не согласилось. Более того, в условиях роста социальной напряженности в сельской местности в 1878 г. вводится новая низшая полицейская должность – уездного полицейского урядника. На эту службу принимаются в основном отставные солдаты и унтер-офицеры. Многие из них были малограмотны. Но МВД не имело возможности набирать на должность урядника других, желавших бы выполнять многочисленные полицейские обязанности за не очень высокое жалованье. В журнале «Юридический вестник» в 1882 г. отмечалось, что непрофессионализм и грубость полицейских урядников объясняется «их неудовлетворительным составом и неразвитостью»2. Полицейский урядник в печати, и не только либеральной, становится своеобразным символом «полицейского произвола».

Реформы 60-х – 70-х гг. XIX в. существенно изменили судебную систему; создали органы местного самоуправления – земства, органы городского самоуправления – городские думы; изменили порядок комплектования армии; затронули другие сферы общественной жизни. Однако полицейская реформа не была проведена. Это, по мнению известного российского юриста-госу- дарствоведа А.Д. Градовского, привело к тому, что «...полиция представляет контраст с основаниями и порядком деятельности новых учреждений. Этот

1Тот Ю.В. К вопросу о финансировании уездной полиции в эпоху Великих реформ. В кн. Государство, общество, архивы в истории России. - СПб., 2009. С. 69.

2Юридический вестник. 1882. № 1. С. 24.

18

контраст - источник того недружелюбия к полиции, которое так часто проявляется в нашем обществе»1.

Особенно это «недружелюбие» проявилось в период революции 1905 - 1907 гг. После трагических событий 9 января 1905 г., несмотря на то, что в этот день погибли и полицейские, шедшие впереди колонн демонстрантов и охранявшие их, даже в либеральном журнале «Освобождение», издававшемся за рубежом, был опубликован призыв к террору против полицейских.

Полиция не готовилась к предотвращению и подавлению масштабных массовых беспорядков, в которых участвовали бы вооруженные и организованные люди.

Уроки событий 1905-1907 гг., изменение государственного строя (принятие Основных государственных законов 1906 г., бывших в определенной мере первой российской Конституцией, создание законодательной Государственной Думы и Государственного Совета) определили необходимость реформы и укрепления полиции.

Особенно в этом нуждалась сельская полиция. Аграрная (столыпинская) реформа приводила к разрушению сельской общины, выполнявшей и функции социального контроля за поведением населения. Появление частной (часто крупной) крестьянской собственности на землю вызывало недовольство люмпенизированной части крестьянства, выражавшееся и в преступной форме. В России появилось такое явление, беспокоившее общественность, криминологов, как «сельское хулиганство».

В 1907 г. Председатель Совета министров и министр внутренних дел П.А. Столыпин в речи в Государственной Думе объявил о начале подготовки реформы полиции2. Планировалось изменить систему управления полицией, ввести должность заместителя губернатора по полиции. Предполагалось освободить полицию от выполнения функций, не связанных с охраной общественного порядка и борьбой с преступностью. Министерству внутренних дел было поручено разработать Устав полицейский, в котором должны были четко определены все права и обязанности полиции, а также порядок прохождения службы в ней.

Особое внимание П.А. Столыпин уделял «повышению устойчивости полицейской службы», то есть созданию новых материальных и моральнопсихологических условий деятельности полицейского3.

Была создана специальная комиссия для подготовки и проведения реформы. Но она не состоялась. Государственная Дума, утверждавшая бюджет, не выделила необходимых средств на проведение полицейской реформы. Министерство финансов, проигнорировав мнение МВД, что «полицейская служба...

наиболее тягостная из всех гражданских служб и по соединенной в ней опасно-

1Голос. 1881. № 11.

2Наше Отечество. Опыт политической истории. - М., 1991. Т. 1. С. 238.

3Столыпин П.А. Нам нужна великая Россия. Выступления в Государственной Думе и Государственном совете. - М., 1991. С. 173.

19

сти мало чем уступает военной службе», было категорически против увеличения жалованья полицейским.

Кроме того, в правящей элите – Правительстве, Государственной Думе, Государственном Совете был сделан выбор в пользу укрепления внешней, а не внутренней безопасности. После поражения в русско-японской войне была признана необходимость проведения военной реформы и восстановления значительной части потерянного военно-морского флота, что требовало огромных средств.

Вгоды Первой мировой войны в условиях ухудшения материального положения большинства населения, в том числе и полицейских служащих, по признанию одного из последних министров внутренних дел Российской Империи, «создалась угроза, что полиция просто разбежится»1.

Вконце октября 1916 г. Совет министров принял Постановление «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»2.

Предполагалось увеличить число полицейских. На 400 жителей города должен был приходиться один городовой. Уделялось внимание образовательному цензу для занятия полицейских должностей. Правительство обещало повысить жалование полицейским. На службу в полицию могли поступать женщины. Но для реализации этих планов не хватало средств, а главное, как выяснилось впоследствии, и времени.

Когда в конце 1916 г. в столице и ряде других крупных городов начались массовые беспорядки, полиция, не подвергшаяся своевременной реорганизации, усилению, не обучавшаяся действовать в чрезвычайных ситуациях, несмотря на уроки 1905 г., была сметена. Тем более что армия и казачьи формирования не поддержали ее.

Временное правительство, сформированное в основном из либеральной оппозиции в Государственной Думе, упразднило Департамент полиции и полицию вообще. Вместо нее создается так называемая «гражданская милиция», оказавшаяся неспособной бороться с преступностью и охранять общественный порядок. Эти функции стали брать на себя Красная гвардия и рабочая милиция, создаваемая Советами рабочих и солдатских депутатов.

После Октября 1917 г. крупнейший деятель либеральной партии конституционных демократов, министр Временного правительства В.Д. Набоков признал, что недооценка роли полиции, ее дискредитация и ликвидация сыграли «очень большую роль в общем процессе разложения России»3.

Всоветский период начинается новый виток в истории становления и развития советской милиции, который насыщен существенным преобразованиями, произошедшими в их структуре и деятельности.

1Падение царского режима. Стенографический отчет Чрезвычайной следственной комиссии Временного правительства по расследованию преступлений царского режима. - М., - Л., 1925. Т. 6. С. 187.

2Собрание Узаконений. 1916. № 307. Ст. 2426.

3Набоков В. Временное правительство. В кн.: Архив Русской революции. - М., 1991. Т. 1. С. 33.

20