Ведение
Рассуждая о природе современного города, его сущности и смысле, дискурс часто сводится к понятию «свобода». И, действительно, свобода - основное свойство, которым должен обладать город. Прежде всего, современный мегаполис дает свободу выбора. Правильно организованный город предоставляет его горожанам возможность решать, как организовать свою судьбу. Именно множественность вариантов позволяет горожанину следовать его потребностям, воплощать желания.
Однако, также известна фраза: «свобода одного человека заканчивается там, где начинает свобода другого человека». И, действительно, множественность выбора подразумевает и множество потребителей, людей которые участвуют на равных правах в создании города. Соответственно, необходим медиум, который бы помогал стейкхолдерам действовать в своих интересах, не нарушая интересов чужих. В современном городе градорегулирование и есть тот инструмент, который позволяет сохранять демократические принципы городского развития.
Пространственное развитие города - деятельность, в которой акторами являются абсолютно все без исключения люди, находящиеся в городе, вне зависимости от продолжительности пребывания, наличию имущественных прав и рода деятельности. Чтобы обеспечить соблюдение интересов всех сторон, градостроительное регулирование призвано создавать условия для сценария развития города, который бы удовлетворял все стороны. Тем не менее, управление такой сложноорганизованной системой как город не должно проходить стихийно. Именно поэтому система управления городским развитием имеет своих участников, таких как властные структуры и компетентные специалисты, результатом деятельности которых, являются документы, «публичные соглашения», всех сторон процесса.
В градостроительном регулировании одним из основных предметов является градостроительная документация. Она имеет свой понятийно-правовой аппарат, каждый из элементов которого является инструментом по критеризации и управлению градостроительными действиями, которые, в свою очередь, и составляют непрерывный процесс пространственного развития города. Основное структурирование всех этих элементов в российскую законодательную базу было привнесено из советского градостроительства. Именно там, были заложены основные понятия, которые сейчас присутствуют в российском градостроительном законодательстве.
Понятия, заложенные в нормотворческую базу, описывают параметры развития территории, ее градостроительные свойства. С помощью формулирования данных понятий появляется возможным создание параметрической модели города, и задание этим параметрам конкретных значений, которые и являются предметом регулирования. Ограничение значений этих значение, разработка рекомендуемых показателей развития территории, задание минимальных и максимальных индексов и есть те инструменты, с помощью которых происходит градостроительное регулирование.
Выше названный инструмент по контролю развитием территории имеет сложноорганизованную структуру из документов различного уровня. Это деление соответствует уровням власти в Российской Федерации, от федеральной до местной. Данная вертикаль позволяет совершать управление территориальным развитием посредством утверждения градостроительной документации различного уровня. Современная логика взаимодействия и структура этих документов заложена в Градостроительном Кодексе РФ.
Каждый из уровней имеет свою горизонтальную структуру, в которой содержатся различные виды документов градостроительного проектирования: территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории. Все эти документы внутри одной «горизонтали» должны быть взаимоувязаны. Несмотря на то, что преемственность этих документов обязана соблюдаться, чрезвычайно важно, чтобы каждая из этих составляющих, сохраняла свою функцию и степень уточнения. Например, согласно ст. 31 ГркРФ ч. 9 и 10, Правила землепользования и застройки должны соответствовать Генеральному плану города. Содержание данной статьи совершенно не предусматривает полное соответствие этих двух документов друг другу, но закладывает их совместную работу.
Логика правового градорегулирования такова, что при эффективном функционировании, в городе наблюдается соблюдение интересов всех стейкхолдеров, а городское развитие происходит по запланированному сценарию. При активной инвестиционно-строительной деятельности и постоянном притоке населения современный мегаполис сталкивается с множеством проблем, связанных с регулированием развития тех или иных градостроительных параметров, чье неограниченное увеличение может привести к серьезным последствиям. Особенно данная проблема ярко выражена в развивающихся экономиках, где характерна высокая волатильность рынков, как следствие ускоренный, часто неуправляемый и неупорядоченный прирост объема недвижимости. В условиях, когда рыночная экономика не так давно сменила плановую, и имущественные права на недвижимость закреплены не у всех, а новая продолжает появляться, снижая капитализацию уже существующей, устойчивое развитие города невозможно. Москва, как мегаполис в государстве с развивающейся экономикой, является ярким примером такого развития. Критерием эффективности системы градорегулирования, без сомнения, можно считать способность ответить на все эти вызовы сбалансированными мерами воздействия на территорию города.
Одним из основных параметров, описывающих интенсивность использования территории, является плотность застройки. Регулирование данного показателя является действенным инструментом по управлению городским развитием. Регламентируя предельные значения этого показателя, появляется возможность влиять на увеличение строительных площадей того или иного функционального назначения в той или иной зоне города.
Выбор темы магистерской диссертации обусловлен рассогласованности различной градостроительной документации в городе Москве в отношении такого показателя интенсивности использования территории как плотность жилой застройки.
Для анализа была взята именно жилая застройка, так как, во-первых, жилые зоны в Москве занимают наибольший процент по отношению к другим зонам. Во-вторых, площадь жилого фонда напрямую влияет на плотность населения, что является показателем, чрезвычайно важным для пространственной структуры города. В-третьих, жилая застройка создает значительные нагрузки на инфраструктуру различного рода. Именно поэтому для анализа была взята жилая застройка как наиболее репрезентативный вид функционального использования для изучения показателей интенсивности использования территории.
Неверное регулирование данного показателя является причиной искаженной пространственной организации города. Одновременно с этим, эффективность системы градорегулирования резко падает, что создает предпосылки для инфраструктурного кризиса города и усугубления уже существующих проблем городской среды.
Объектом исследования в данной работе является плотность жилой застройки в городе Москве в границах 2010 года.
Предметом исследования выступила взаимосвязь правовых ограничений на превышение плотности застройки с эффективностью системы градорегулирования Москвы.
Целью работы является изучение московского опыта регулирования плотности жилой застройки, а также разработка рекомендаций по его совершенствованию.
В соответствии с вышеназванной целью были поставлены следующие задачи:
· Анализ распределения плотности жилой застройки от центра к периферии города Москвы
· Анализ изменения плотности жилой застройки по мере удаления из центра Москвы, запланированное Генеральным планом города
· Сопоставление предельных показателей плотности жилой застройки в системе документов градостроительного проектирования на примере Северного Административного округа Москвы
· Изучение подходов к регулированию плотности застройки в зарубежных городах-мегаполисах
· Рекомендации по совершенствованию системы правового градорегулирования Москвы.
Исследование предполагает анализ существующей жилой застройки на предмет распределения ее плотности от центра города к периферии, а также анализ документов всех уровней градостроительного проектирования города Москвы, на предмет их преемственности, соблюдения и реализации. На основе проведенного анализа будет представлена существующая тенденция в развитии города и будут даны рекомендации по повышению эффективности системы градорегулирования Москвы.
Теоретическая значимость исследования заключается в комплексном анализе и изучении такого показателя, как плотность жилой застройки, и связи наличия юридически значимых запретов на превышение данного параметра с эффективностью системы градорегулирования города.
Практической ценностью исследования является возможность применения разработанных в данной работе градостроительных регламентов и предельных параметров использования земельных участков для жилых зон правил землепользования и застройки в проекте правил землепользования и застройки Москвы.
Низкая степень изученности данной темы обусловлена особым правовым статусом Москвы как субъекта РФ, где действует частично свое градостроительное законодательство. Данный факт не позволяет применять многие исследовательские методики и подходы к градостроительному проектированию, которые применимы для прочих городов России. Вопросы управления пространственным развитием города и правового градорегулирования в отечественной практике рассматриваются в работах А.А. Высоковского, Э.К Трутнева, где отражен комплексный анализ структуры градостроительного законодательства и его связи с физическими изменениями города. Также проблемами пространственного развития города занимаются специалисты Фонда «Институт экономики города»: А. Пузанов, А. Новиков и Т. Полиди.
Помимо исследований и работ указанных авторов, теоретико-методологической базой проведенного исследования послужили работы зарубежных авторов. В области исследования пространственных моделей городов стоит отметить А. Берто, в области градорегулирования и подходов к градостроительному проектированию А. Ленерера и Э. Таллен.
Законодательную базу исследования составили Градостроительный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании», Градостроительный кодекс Москвы, Постановление Правительства Москвы от 25.01.2000 N 49 (ред. от 26.09.2006) "Об утверждении норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99", Закон о Генеральном плане города Москвы, "СП 42.13330.2011. Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89*" (утв. Приказом Минрегиона РФ от 28.12.2010 N 820), Федеральный закон от 21.12.1994 N 69-ФЗ (ред. от 12.03.2014) "О пожарной безопасности" (21 декабря 1994 г.).
Другими источниками информации послужили базы данных публичной кадастровой карты, данные Росреестра, Московского городского бюро технической инвентаризации, базы данных Московской службы государственной статистики, карты Электронного атласа Москвы и ИСОГД города Москвы, исследование Фонда «Институт экономики города» «Равновесие в экономике неравновесного города», а также аналитические данные ГУП «Научно-Исследовательский и Проектный Институт Генерального плана города Москвы».
В исследовании использовались универсальные методы (эмпирический, логический), общенаучные (анализ и синтез, метод обобщения), специально-юридические (формально-юридический, сравнительно-правовой) методы. Также использовались практические навыки архитектурного проектирования для решения определенных задач.
Результатом исследования явились рекомендации по корректировке предельных параметров использования земельных участков в жилых территориальных зонах проекта Правил землепользования и застройки города Москвы, а также рекомендации по совершенствованию системы правового градорегулирования Москвы и проведению работ по межеванию территорий жилых кварталов.
Структура диссертации сформирована задачами исследования. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, списка источников, и графических приложений и других материалов визуализации.
В первой главе рассмотрена существующая пространственная модель города в отношении плотности жилой застройки. Дана характеристика текущему состоянию городской среды периферийной зоны города, а также сформулированы риски и последствия существующей тенденции развития Москвы.
Во второй главе проанализирован прирост жилого фонда в периферийной зоне, заложенного в Генеральном плане города Москвы, сопоставлены предельные показатели плотности жилой застройки в Москве, заложенные в различных документах градостроительного проектирования на примере Северного Административного округа Москвы. Составлены сводные таблицы и схемы.
В третьей главе изучен зарубежный опыт
регулирования плотности застройки в крупнейшем европейском городе, подходы к
регулированию пространственного развития жилых зон и контроля прироста жилого
фонда. Также разработаны предложения по корректировке проекта Правил
землепользования и застройки в части параметров интенсивности использования
жилых территориальных зон и даны рекомендации по разработке документации по
планировке территорий жилых кварталов.
1. Анализ пространственной структуры Москвы
застройка генеральный план город
1.1 Анализ основных факторов, оказавших влияние
на формирование пространственной организации Москвы
Москва является крупнейшим мегаполисом с населением более 12 миллионов человек, уступающим по численности только странам Азии и Лагосу. При этом, по плотности населения, которая на январь 2015 года составляет 482 чел./га, она занимает далеко не лидирующее положение.
Тот факт, что Россия является развивающейся экономикой обуславливает наличие определенных особенностей, в том числе, и которые отражаются в пространственной структуре ее городов. Для развивающихся стран характерен высокий уровень волатильности, рискованности рынков. В том числе, и рынка недвижимости. В таких условиях, происходит искажение инвестиционных процессов по причине нестабильность рынка недвижимости, краткосрочность проектов. Как следствие, завышенные процентные ставки дисконтирования по кредитам, высокий порог «входа» на рынок строительства, создание так называемого пузыря (positive loop) из недвижимости, которая не используется по назначению, а лишь становится активом. В силу российской жилищной экономики и жилищной политики, жилье (особенно малометражное и дешевое) является видом актива, который обладает весьма высокой степенью ликвидности, а также имеет чрезвычайно низкие издержки по содержанию объекта недвижимости. Поскольку Москва, крупнейший мегаполис, имеет население с достаточно высокой платежеспособностью и уровнем жизни, по сравнению с другими городами России, именно она столкнулась с проблемой неуправляемого «жилищного бума» как ни один город РФ. При этом, это явление вносит весьма слабый вклад в городской бюджет, так как современные налоговые ставки являются небольшими, методика определения кадастровой стоимости объектов недвижимости далека от совершенства, а рынок аренды в большинстве своем нелегальный. Таким образом аренда земельных участков составляет всего 0,02%, налог на землю составляет 0,09% от всего городского бюджета.