Формально подобные результаты выглядят олицетворением партийной демократии. Однако на практике реформаторы получили массу проблем в области государственного строительства. Из года в год в Посланиях Президента Федеральному Собранию подчеркивалась необходимость согласованной работы ветвей власти ради скорейшего формирования правовой базы новой государственности, создания необходимых механизмов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, преодоления экономического кризиса и так далее. На деле же в течение всей второй половины 90-х годов парламент систематически тормозил принятие важнейших правовых актов. Задержки были связаны, в первую очередь, с межфракционными конфликтами внутри парламента, а также с оппозицией курсу реформ, проводимых тогдашним Президентом и Правительством. Фактически многопартийность в 90-х годах привела к параличу парламента и законодательной работы.
Например, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был принят только через 4 года после всенародного одобрения Конституции РФ - в декабре 1997 года. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - тоже в 1997 году. Федеральные конституционные законы о символах государства - Гербе, Флаге и Гимне - появились лишь в конце декабря 2000 года, то есть спустя семь лет после принятия Основного Закона. Крайне актуальный в условиях эскалации региональных конфликтов Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» появился только в мае 2001 года, закон «О военном положении» - в январе 2002 года. Прямо предусмотренный Конституцией РФ закон «О гражданстве Российской Федерации» парламент смог принять лишь в мае 2002 года. Наконец, Трудовой кодекс, реализующий нормы статьи 37 Конституции, был принят 30 декабря 2001 года. И все это имело место в условиях жесточайшего экономического и финансового кризиса, на фоне острейших политических и межнациональных конфликтов на Северном Кавказе, а также постоянных попыток оппозиции отправить в отставку Правительство и объявить импичмент Президенту.
Новейшая история России вновь продемонстрировала, что наличия демократии и демократических механизмов абсолютно недостаточно для создания эффективного государства. Как справедливо заметил выдающийся историк и политолог Фрэнсис Фукуяма, «если в наличии нет эффективных институтов, работоспособной политической системы и необходимого набора базовых общественных ценностей, то результатом самых демократических выборов становится возникновение формально легитимных, но абсолютно беспомощных структур».
Добиваясь продвижения и имплементации европейских избирательных стандартов, европейского опыта демократии, необходимо тщательно учитывать особенности исторических и культурных традиций, политических обычаев, системы ценностей. Если ценности демократии не стали для общественного сознания базовыми, а общественное участие в принятии решений воспринимается как сугубая формальность, то даже самые совершенные избирательные процедуры и механизмы «политического диалога» будут на этом фоне выглядеть не более чем бутафорией. А идеально соответствующая стандартам юридическая система будет все меньше совпадать с фактической реальностью.
Единственными, без преувеличения, институтами, которые сумели предотвратить эрозию государственности в период трансформации, стали институт единоличного Главы государства (в том виде, как он возник, развивался и как был закреплен в Конституции 1993 года), а также Конституционный суд Российской Федерации. Оба они были не просто структурно-логическими элементами в системе разделения властей. Президент и Конституционный суд оказались несущей опорой, ключевой матрицей и одновременно - двигателем перемен, несмотря на все политические конфликты и «провалы» демократии.
В 90-х годах прошлого века, когда политически расколотая Государственная Дума в течение почти десятилетия не принимала самых необходимых законов в области государственного устройства, федерализма, избирательного права, защиты прав и свобод граждан, именно решения Конституционного суда позволили заполнить этот правовой пробел. Кроме того, решения Конституционного суда и сформулированные в них правовые позиции способствовали созданию в России элементов прецедентного права.
Другим инструментом реализации норм Конституции и правового обеспечения курса реформ стали указы Президента Российской Федерации. Главе государства приходилось постоянно выступать арбитром во взаимоотношениях между парламентом и правительством по поводу распределения полномочий, а также брать на себя ответственность за принятие непопулярных социально-экономических решений и заполнение «пробелов» правового регулирования в ситуации промедления или прямого противодействия законодательной власти.
Разумеется, практика издания в отсутствие необходимого законодательства, президентских указов, имеющих силу закона, подвергалась жесткой критике со стороны правой и левой оппозиции. В сложившейся ситуации Конституционный суд Российской Федерации 30 апреля 1996 года принял специальное постановление, в котором указал следующее: «не противоречит Конституции Российской Федерации издание [Президентом] <...> указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».
Таким образом, именно деятельность института единоличного Главы государства и Конституционного суда Российской Федерации способствовала постепенной трансформации переходного хаоса конца 80-х - начале 90-х в нынешнюю правовую реальность. Оба они взяли на себя и последовательно выполняли созидательную, конструктивную правообразующую функцию, в том числе и в сфере обеспечения гарантий демократии, выборности, многопартийности, свободы слова и политической деятельности.
Важно отметить, что наряду с конструктивной функцией, Президент и Конституционный суд выполняли также функцию охранительную, особенно в период 1993-1999 годов. Фактически Президент России как верховный политический арбитр и Конституционный суд как верховный юридический арбитр довольно долгое время играли роль «парового клапана», помогая обществу и политическим элитам снизить «социальное давление», которое накапливалось в обществе в ситуации политического противостояния, когда силы по обеим сторонам «баррикад» были примерно равны.
Сотни согласительных процедур инициировал Президент, десятки дел были рассмотрены в Конституционном суде по вопросам взаимоотношений ветвей власти, становления федерализма, обеспечения равных гарантий избирательных прав граждан на всей территории страны. Именно это во многом способствовало удержанию политической и экономической ситуации в стране, как говорится, в «штатном режиме», помогало избегать перетекания опасных политических конфликтов в неконтролируемое русло.
Наконец, единоличный Глава государства и Конституционный суд, помимо исполнения своих законодательно установленных функций, обеспечивали также эффективную политическую и правовую защиту российских реформ на самом сложном этапе их реализации. В условиях прямого противостояния элит и ветвей власти жизненно важен был единый смысловой центр, единый лидер, способный, несмотря на все колебания и шатания законодательной власти, обеспечить проведение реформаторского курса.
Необходимо упомянуть еще об одном специальном политико-правовом механизме защиты демократии, прав и свобод граждан - о референдуме как прямом волеизъявлении граждан. В России этот механизм был создан еще в 1 990 году, и ему не единожды доводилось сыграть исключительно важную роль, обеспечивая сохранение политической стабильности и демократического вектора развития страны. Скажу по собственному опыту: в нескольких случаях только обращение к прямому волеизъявлению граждан позволяло вывести политическую ситуацию из опасных тупиков, в котором она оказывалась благодаря эксцессам нашей многопартийности.
Возвращаясь к истории 90-х годов, следует заметить, что разработкой российского закона «О референдуме» мы, тогдашние законодатели, занялись сразу после I съезда народных депутатов РСФСР (16 мая - 22 июня 1990 года). 16 октября того же года Закон о референдуме в РСФСР был принят.
Так, 17 марта 1991 года прошел первый всероссийский референдум о введении поста Президента Российской Федерации. В нем приняло участие 75,09% граждан России, из них 69,85% поддержало это предложение.
апреля 1993 года, во время противостояния Президента и Верховного Совета Российской Федерации, состоялся референдум, на который были вынесены сразу четыре вопроса. В референдуме приняло участие 64,51% избирателей. На вопрос: «Доверяете ли вы Президенту Российской Федерации Борису Ельцину?» ответило «да» - 58,66 % голосовавших, на вопрос: «Одобряете ли вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом и Правительством Российской Федерации с 1992 года?» - 53,04 %. За досрочные выборы Президента высказалось 49,49%, за досрочные выборы народных депутатов - 67,1 6 % от числа проголосовавших, но менее половины от общего числа избирателей.
2 декабря 1993 года одновременно с выборами в Госдуму первого созыва прошло всенародное голосование по проекту Конституции Российской Федерации. В голосовании участвовало 54,79% избирателей, из них 58,42% поддержало новый Основной Закон, который действует по настоящее время.
Сейчас, конечно, можно было бы попытаться подвести глубокую научную базу под это законодательное решение. Но в то время логика была очень простая: если ситуация в стране резко «напрягается», то лучше, чтобы люди шли выяснять, кто прав, кто виноват, на избирательные участки, а не на баррикады. И потом, после октября 1 990 года, когда российский закон о референдуме был принят, этот механизм неоднократно спасал ситуацию. Кстати, чуть позже мне на глаза попалось определение демократии, которое дал известный политолог Адам Пржеворский: он назвал демократию «системой, созданной для разрешения конфликтов таким образом, чтобы политические участники не убивали друг друга».
С этой точки зрения наш закон о референдуме оказался не только системообразующим актом для работающей плебисцитарной демократии, но и важнейшим страховочным и охранительным механизмом демократического государственного устройства. Подобно институту Президента и Конституционному суду, он также играл роль «громоотвода», давая возможность «выпускать пар», безболезненно «стерилизовать» деструктивную энергию.
октября 2012 года в стране прошло свыше четырех тысяч выборов разного уровня, в которых приняли участие кандидаты от 25 партий. Это первый дебют «новой российской многопартийности» после радикального упрощения процедуры регистрации партий в апреле прошлого года. По данным Минюста России, к октябрю число зарегистрированных в России партий достигло 40, в то время как до либерализации режима партстроительства их было только семь. И хотя результаты новых партий на осенних региональных выборах оказались более чем скромными, многие эксперты допускают, что многопартийность в обозримом будущем может стать важным фактором формирования органов власти и государственной политики.
Однако опыт российских 90-х настойчиво напоминает, что такую «роскошь», как многопартийный парламент, где нет устойчивого большинства и механизмов «принуждения к компромиссам», страны с не вполне устоявшимися демократическими государственными устройствами могут позволить себе только в условиях политической и экономической стабильности и при отсутствии внешних и внутренних угроз. Но в ситуации кризиса, когда необходимо принимать непопулярные меры, обязательно будут востребованы единый политический лидер и одна ответственная партия, способные принимать стратегические решения и отвечать за их последствия.
В ничуть не меньшей мере этому учит и опыт других стран. Ярким и поучительным примером неэффективной многопартийной демократии выглядит Украина - страна с наиболее сходными с Россией социальной структурой и электоральным поведением. Начавшийся там осенью 2004 года перманентный политический кризис, имеющий в своей основе межпартийное соперничество, продолжается, по сути, до сих пор, препятствуя не только назревшим структурным реформам, но и заключению жизненно важных для страны договоренностей с Россией касательно транзита углеводородов. Более того, лидеры большинства стран СНГ в течение полутора десятилетий либо вообще не использовали партии как инструменты своего господства (как это имело место, например, в откровенно авторитарных Узбекистане и Белоруссии), либо создавали «партии власти» ad hoc - как предвыборные, а не долгосрочные проекты (Казахстан и Азербайджан). Если у нас доминирующая партия «Единая Россия» сумела стать важнейшим исполнительным механизмом, обеспечивающим политическую преемственность власти не только на федеральном, но и региональном уровнях, то это выглядит на постсоветском пространстве скорее исключением, которое подтверждает сформулированное выше правило.
Впрочем, и в развитых странах крупные доминирующие партии не являются уникальной особенностью президентских республик. Достаточно упомянуть о практике так называемых «нетипичных» парламентских республик (uncommon democracies), подобных Японии, где Либерально-демократическая партия сохраняла власть с 1955 по 2009 год, с перерывом на три года (1993-1996). Представители же Социал-демократической партии Швеции возглавляли правительство страны в 1920, 1921-1923, 1924-1926, 1932-1936, 1936-1976, 1982-1991, 1994-2006 годах.
Из стран, типологически во многом сходных с Россией, уместно вспомнить Мексику, где доминирующая Институционно-революционная партия (PRI) удерживала господство в парламенте свыше семи десятилетий, с 1929 по 2000 год, а недавно, уже в условиях институционально зрелой демократии, вновь вернулась к власти. Заимствовав во второй половине XIX века американскую модель конституции с сильной президентской властью, Мексика не сумела тогда построить стабильную конкурентную партийную систему. В течение долгого времени в стране действовали режимы личной власти, опиравшиеся на партийную структуру PRI. После революции 1910-1917 годов в конституцию Мексики была внесена норма, запрещающая переизбрание главы государства по окончании срока его полномочий. Подлинной опорой и важнейшим инструментом режима PRI сделалась в период президентства Ласаро Карденаса (1934-1940) и его преемников. Последующие десятилетия стали «золотым веком» стабильности мексиканского режима и расцвета ее сервисно-сырьевой экономики. Мексика оказалась единственной латиноамериканской страной, сохранявшей во второй половине прошлого столетия авторитарный режим и избежавшей при этом столь характерных для этого стран континента государственных и военных переворотов.
Несомненно, успешным следует признать опыт доминирующих партий и таких стран G20, как Турция и Индонезия. Турецкая Партия справедливости и развития с 2002 года поступательно увеличивает свою фракцию в Великом национальном собрании, набрав на парламентских выборах 201 1 года почти 50% голосов. Кроме того, Партия справедливости и развития, подобно «Единой России», продемонстрировала способность играть роль механизма, обеспечивающего преемственности власти. Действующий премьер (он же экс-президент) Реджеп Таип Эрдоган и действующий президент (он же бывший глава правительства) Абдулла Гюль вышли именно из ее рядов. За время правления этой партии страна пережила период мощного экономического роста и победила многолетнюю гиперинфляцию. Влиятельный журнал The Economist еще пять лет назад назвал правление Партии справедливости и развития самым успешным за последние пятьдесят лет. Схожие заслуги и у гораздо более старой индонезийской партии Голкар - опоры авторитарного режима генерала Сухарто (1966-1998), обеспечившего расцвет национальной экономики, в том числе и нефтеэкспорта.
Что характерно, после отставки Сухарто эта партия, контролировавшая при нем до двух третей электората, сумела сохранить немалое влияние: на парламентских выборах 2009 года Голкар поддержали 27,13% избирателей.