Необходимо отметить, что столь сложная процедура утверждения глав субъектов Российской Федерации не лишена недостатков. В качестве примера можно выделить недостаточно урегулированную процедуру отбора кандидатур на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в самой политической партии. Так, ст. 26.1 Федерального закона о партиях не содержит таких положений, так же как и обязанности политической партии закрепить процедуру отбора кандидатур внутри политической партии или ее регионального отделения в уставе партии. Нельзя не отметить, что рассмотренная выше процедура не учитывает ситуацию, когда политическая партия побеждает на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации с незначительным перевесом (например, в один-два депутатских мандата). Получается, что мнение второй по значимости политической партии в этой процедуре игнорируется, а следовательно, и не учитывается мнение проголосовавших за эту партию избирателей.
Важными новеллами законодательства являются: поэтапное снижение минимальной численности политических партий (с 1 января 2010 г. не менее 45 тысяч членов политической партии, региональные отделения - не менее 450 членов политической партии, с 1 января 2012 г. - не менее 40 тысяч, региональные отделения не менее 400 членов); ротация руководителей коллегиальных постоянно действующих руководящих органов политической партии и ее региональных отделений. В совокупности с этим следует отметить и Федеральный закон от 12 мая 2009 г. № 94-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с повышением представительства избирателей в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации». Данный Федеральный закон предоставил гарантии политическим партиям, набравшим менее 7, но не менее 5 % голосов избирателей, получения одного (менее 6, но не менее 5 %) или двух (менее 7 %) депутатских мандатов.
Рассмотрим данные изменения подробнее. Предполагаем, что конституционным признаком многопартийности является все-таки не множественность политических партий, а наличие реальной политической конкуренции, которая подразумевает наличие гарантированных условий деятельности для политической оппозиции и, следовательно, существование такой оппозиции.
Требование к минимальной численности политической партии даже в 40 тысяч членов является излишне жестким, убедиться в этом можно, проанализировав требования к минимальной численности политических партий в различных странах. Поэтому снижение минимальной численности политической партии до 40 тысяч нам также представляется недостаточным для современного этапа партийного строительства в Российской Федерации.
В заключение отметим, что действенность демократических институтов предполагает реальность осуществления гражданами их политических прав, в частности, права на объединение, а для этого необходим закон, гарантирующий гражданам возможность применения ими инструментов представительной демократии. Безусловно, продолжающееся уточнение и конкретизация отдельных элементов правового статуса политических партий в российском законодательстве является важным шагом на пути дальнейшего демократического развития. При этом реализация конституционных принципов многопартийности и идеологического многообразия непосредственно предполагает активное участие граждан в управлении государством. Политические партии в Российской Федерации являются сегодня единственными субъектами, реализующими волю избирателей в представительных органах государственной власти. Такая ситуация предполагает максимально возможный доступ политических сил к избирательным процедурам, разумное упрощение их создания.
На основе анализа закономерностей, правового регулирования деятельности политических партий в отдельные хронологические периоды можно сформулировать следующие выводы:
. Поскольку политические партии по сути являются инструментом достижения государственной власти, то и история правового регулирования деятельности политических партий тождественна по своему характеру истории взаимоотношений государства и общества. Чем слабее позиции государства в общественной жизни, тем больше существует политических партий, тем активнее их деятельность, тем либеральнее законодательство о политических партиях. Соответственно, усиление роли государства или одной правящей партии ведет к тому, что правовое регулирование в отношении политических партий осуществляется менее либерально, а также к уменьшению их количества.
. Не только политические режимы определяют роль и место политических партий, но и развитие партий коренным образом видоизменяет структуру политических режимов. Эта закономерность проявляется практически на всех этапах истории правового регулирования их деятельности.
. Объективно демократическое правовое регулирование деятельности политических партий осуществлялось в периоды с февраля по октябрь 1917 г. и с октября 1991 г. (когда был принят Закон СССР «Об общественных объединениях» и внесены соответствующие изменения в Конституцию СССР) по настоящее время. Из данного положения следует вывод об отсутствии у российского общества опыта цивилизованной политической деятельности, основанной на подлинно демократических принципах, а не на западных политических технологиях. Тем важнее потребность в объективной оценке роли и значения политических партий в политической системе.
. Важнейшей закономерностью исследования истории правового регулирования российской многопартийности является то, что именно отсутствие политического опыта, возможности правового анализа истории и современности, объективного прогнозирования, низкий уровень образования и правовой культуры в конечном счете являются предпосылками для развития авторитаризма. Вопрос о степени и мере реализации гражданских прав и свобод, о сочетании демократических принципов с политической и социально-экономической целесообразностью имеет для современной России первостепенное значение.
1.2 Политические партии и избирательная система в Российской Федерации
Рассматривая роль политических партий в избирательном процессе Российской Федерации, следует затронуть проблему использования той или иной избирательной системы на выборах различного уровня. Бесспорно, в современной России политические партии становятся основным «игроком» избирательного процесса, поскольку на выборах все чаще стала применяться пропорциональная избирательная система, по которой мандаты распределяются по партийным спискам.
Но так ли хороша пропорциональная избирательная система для России на сегодняшний день? Идеи авторов многочисленных научных статей, посвященных рассмотрению проблем совершенствования избирательной системы России, сводятся лишь к констатации того факта, что мажоритарная избирательная система для России - плохо, а пропорциональная система - хорошо; при этом практически никогда не приводятся обоснованные доводы в защиту той или иной позиции.
По мнению С.Е. Заславского и З.М. Зотовой, пропорциональная система при соответствующем подходе политических партий к составлению списков кандидатов позволяет обеспечить представительство во власти женщин и молодежи. Она в большей степени способствует сохранению государственного единства страны, обеспечивает согласованность в постановке общенациональных, региональных, местных проблем и определении путей их решения. Достоинство пропорциональной системы заключается и в возможности избежать выборов в случае досрочного прекращения полномочий одного из депутатов и сопряженных с этим организационных и финансовых издержек: депутатский мандат переходит к следующему кандидату согласно очередности мест в партийном списке.
Бесспорно, в теории пропорциональная избирательная система способна выполнять перечисленные задачи, однако одним из условий для их достижения является устойчивая и эффективная многопартийная система страны. В Российской Федерации на сегодняшний день такой системы нет. В стране нет реально действующего института многопартийности, что в свою очередь отражается на качестве выборов.
Приведет такой пример. В июле 1998 г., накануне выборов в Государственную Думу третьего созыва, были приняты поправки к Закону «Об общественных объединениях», в соответствии с которыми непартийные общественные организации были лишены права на участие в парламентских выборах. В результате правом на участие в выборах в 1999 г. обладали 139 общероссийских политических общественных объединений.
Центральной избирательной комиссией РФ были зарегистрированы списки кандидатов, выдвинутые 26 избирательными объединениями и избирательными блоками, при этом шесть из них набрали более 5% голосов избирателей:
КПРФ - 67 мандатов;
«Единство» - 64 мандата;
«Отечество - Вся Россия» - 37 мандатов;
«Союз Правых Сил» - 24 мандата;
«Блок Жириновского» - 17 мандатов;
«Яблоко» - 16 мандатов.
В июле 2001 г. был принят Федеральный закон «О политических партиях», который закрепил понятие политической партии как общественного объединения, созданного в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества. Законом были установлены достаточно жесткие требования к политическим партиям: установлены запрет на деятельность региональных и межрегиональных политических партий и минимальная численность членов партии при ее регистрации (не менее 10 тыс. человек).
Это привело к тому, что в выборах депутатов Государственной Думы четвертого созыва могли принять участие 44 политические партии и 20 общероссийских общественных объединений (только в составе избирательных блоков).
На выборах в Государственную Думу пятого созыва, которые состоялись 2 декабря 2007 г., ЦИК России были зарегистрированы списки кандидатов, выдвинутые 11 политическими партиями из 15 партий, которые имели право принимать участие в выборах. Как видим, за последние 12 лет в России наметилась четкая тенденция по сокращению политических партий, что существенно снижает конкуренцию и делает более лояльными условия для крупных партий. На выборах в Государственную Думу в декабре 2011 г. смогут принять участие лишь семь ныне существующих политических партий. Сколько из них сможет зарегистрировать списки кандидатов в ЦИК РФ, приходится только догадываться.
Все это свидетельствует о том, что в настоящее время в России отсутствует реальная конкуренция между существующими политическими партиями, что еще раз подтверждает малую эффективность исключительно пропорциональной избирательной системы.
Следующая проблема, о которой также необходимо упомянуть, заключается в том, что выборы по партийным спискам не предполагают голосования непосредственно за кандидата.
Конечно, можно вспомнить слова С.А. Авакьяна о том, что «у пропорциональной системы иное общее назначение: она построена на доверии избирателей к соответствующим партиям, движениям и отсюда - заранее на доверии к их кандидатам. Избиратель, голосуя по этой системе, выбирает те идеи и программы, которые ему нравятся, и организации, которые эти программы представляют».
К сожалению, большинство избирателей нашей страны с советских времен привыкли голосовать, оценивая в первую очередь личностные качества того или иного кандидата, а не его профессионализм и компетентность. Аналогичная ситуация существует и с партиями.
Общий фон низкой правовой и электоральной культуры в России говорит о том, что избиратель крайне редко знакомится с программными документами той или иной политической партии. В лучшем случае информацию о партиях избиратель получает из предвыборной листовки с избитыми лозунгами и обещаниями.
Так или иначе, политические партии ассоциируются у российских избирателей с политическим деятелем, лидером, который ее возглавляет. О том, кто находится на пятом, десятом или тридцатом месте в списке кандидатов, избиратель не знает, а зачастую и не хочет знать. Значит ли это, что, голосуя, например, за ЛДПР в лице В.В. Жириновского, избиратель доверяет всем кандидатам, которые будут представлены в Государственной Думе ФС РФ от этой политической партии? Ответ, думается, будет неоднозначным.
Мажоритарная избирательная система - система голосования «за кандидата» - более понятна избирателю, так как дает возможность персонального выбора.
Критики мажоритарной избирательной системы говорят о том, что принцип индивидуального личного представительства не только не стимулирует становление многопартийности, но, напротив, создает условия для формирования «беспартийного» парламента, не заинтересованного в усилении влияния политических партий. В результате развитие политических партий серьезно сдерживается.
Хочется еще раз вспомнить приведенный нами пример. Он наглядно показывает «эффективность» пропорциональной избирательной системы в деле укрепления многопартийности - за последние три года количество политических партий уменьшилось вдвое, а за последние десять лет - более чем в 15 раз.
По нашему мнению, в создавшейся ситуации в избирательной системе Российской Федерации должны сочетаться начала и пропорциональной и мажоритарной избирательных систем, причем как на федеральном уровне, так и на региональном.
В защиту эффективности функционирования смешанной избирательной системы говорит и то обстоятельство, что из 83 субъектов Российской Федерации полностью по пропорциональной избирательной системе проходят выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти всего лишь в девяти субъектах Российской Федерации. Это - Республика Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Кабардино-Балкарская и Чеченская республики, Амурская и Московская области, город Санкт-Петербург, Ненецкий автономный округ - Югра.
Трудно представить, что законодатели 73 субъектов Федерации некомпетентны и ошибочно оставили на региональном уровне так не полюбившуюся федеральным властям смешанную избирательную систему. Вряд ли это случайность. Подытоживая рассмотрение вопроса о совершенствовании избирательной системы в России, можно с уверенностью сказать, что данный вопрос является крайне сложным и противоречивым. Россия находится в начале пути построения демократического государства и гражданского общества. Однако представляется, что в перспективе это развитие может быть более стремительным и успешным в случае дальнейшего поэтапного изменения избирательного законодательства, закрепляющего избирательную систему нашей страны.
1.3 Специфика создания и деятельности политических партий в нашей стране
Институт многопартийности в России от кризиса перешел в стадию бурного развития. Идея реформирования порядка регистрации политических партий на первый взгляд нова, однако еще в 2008 г. Д. А. Медведев в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г. высказал идею поэтапного снижения планки минимальной численности политической партии для ее государственной регистрации, а затем внес в Государственную Думу РФ законопроект, предусматривающий снижение минимального порога численности политических партий. Согласно новеллам ФЗ «О политических партиях» в редакции 2009 г. численность политической партии должна составлять:
до 1 января 2010 г. - не менее 50 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 500 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 250 членов политической партии;
с 1 января 2010 г. до 1 января 2012 г. - не менее 45 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 450 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 200 членов политической партии;
с 1 января 2012 г. - не менее 40 000 членов политической партии, при этом более чем в половине субъектов РФ политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее 400 членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее 150 членов политической партии.