Анализ представленных законоположений позволяет с уверенностью сказать, что они предусматривали достаточно жесткие требования для создания политических партий в Российской Федерации. Даже с учетом снижающегося количества членов политических партий с 2009 г. по март 2012 г. в России не было зарегистрировано ни одной новой политической партии. С одной стороны, сторонники старого закона могут возразить и сказать, что была слабая политическая активность граждан и народ сам не выступал с инициативой по созданию новых политических партий; с другой стороны, можно привести примеры того, когда Минюст России в связи с жесткими требованиями закона вынужден был отказывать в регистрации новым политическим партиям.
Если обратиться к международному опыту и проанализировать порядок создания политических партий в зарубежных странах, то мы и там не найдем хоть какой-то единой модели решения данного вопроса. Так, законодательство Норвегии устанавливает требования, в соответствии с которыми политическая партия должна насчитывать 5 тыс. не просто членов политической партии, а членов-учредителей. Такое же положение содержится и в законе Эстонии, однако численность членов-учредителей для регистрации политической партии должна составлять всего одну тысячу.
В Российской Федерации предыдущая редакция ФЗ «О политических партиях» устанавливала численность и учредителей, как мы уже упоминали выше, и членов политической партии.
Во многих государствах - членах Совета Европы регистрация является обязательным условием для официального признания политических партий, что само по себе не является нарушением права на объединение. Тем не менее некоторые дополнительные неоправданно завышенные требования для регистрации, например, территориальное представительство, минимальная численность членов партии, повторное ежегодное подтверждение регистрации и т.д. могут противоречить европейским стандартам, и прежде всего Европейской конвенции по правам человека. Такой вывод сделан в Своде рекомендуемых норм в сфере политических партий, который был разработан и принят Венецианской комиссией на 77-й пленарной сессии (Венеция, 12-13 декабря 2008 г.).
В Своде также говорится о том, что независимо от характера требований основным правилом, регулирующим вопрос создания политических парий, является принцип равенства, требующий от государств нейтральной позиции, когда речь идет о создании и порядке регистрации, и воздержания от любых мер, которые могли бы привести к привилегированному положению некоторых политических сил над другими.
В требованиях, основанных на территориальном представительстве и минимальном членстве, в частности, содержится потенциал для ограничения возможностей лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, образовать политическую партию. Следовательно, государства, применяющие процедуры регистрации политических партий, должны воздерживаться от чрезмерных требований территориального представительства, а также минимального членства (п. 69 Пояснительного доклада).
Согласно п. 70 Свода любое положение о регистрации должно отвечать условиям необходимости в демократическом обществе и соразмерности тем целям, которые будут достигнуты с помощью этой процедуры. В регистрации политических партий может быть отказано в качестве превентивной меры лишь в случаях, четко определенных законодательством о запрете или роспуске политических партий и аналогичных мерах.
Поскольку Свод носит рекомендательный характер, причем пожелания Венецианской комиссии предназначены, прежде всего, самим партиям, в действительности можно говорить лишь о «добросовестности» политических партий, поскольку средствами правовой защиты такие положения могут и не обеспечиваться.
Тем не менее представляется, что многие руководящие принципы деятельности партий могли бы с успехом быть закреплены не только в локальных нормативных актах партий, но и на уровне национального законодательства. В этом контексте Свод мог бы послужить основанием для сближения национального законодательства в сфере политических партий. Хочется верить, что не только власти, но и политические партии, существующие на сегодняшний день в России, прислушаются к международному опыту и не будут игнорировать положительный опыт функционирования политических партий за рубежом.
Необходимо отметить, что кризис многопартийности в России начался достаточно давно. В 1990-е годы по еще действовавшему тогда законодательству Союза ССР для регистрации партии достаточно было иметь 5000 членов. В 2001 г. уже российским Законом для политических партий был увеличен минимум численности до 10 тыс. членов. К 2003 г. в стране осталось 46 политических партий.
В 2004 г. планка была повышена до 50 000, после чего в 2007 г. осталось 15 партий. С 2007 г. по 2012 г. (конец марта), несмотря на несущественное снижение численности членов политической партии для ее регистрации, количество партий сократилось до семи. Каждое повышение минимума обосновывалось исторической приверженностью страны к «массовым партиям» и стремлением сделать российские партии «крупными, влиятельными».
О том, что необходимо сделать порядок создания политических партий в России более простым и открытым, в последние годы говорили многие политики и ученые. В частности, В.А. Овчинников, Д.Г. Демидов полагают, что конституционным признаком многопартийности является все-таки не множественность политических партий, а наличие реальной политической конкуренции, которая подразумевает действие гарантированных условий деятельности для политической оппозиции и, следовательно, существование такой оппозиции. Требование к минимальной численности политической партии даже в 40 тыс. членов является излишне жестким. Убедиться в этом можно, если проанализировать требования к минимальной численности политических партий в различных странах. Поэтому снижение минимальной численности политической партии до 40 тыс. нам также представляется недостаточным для современного этапа партийного строительства в Российской Федерации.
Примерно такой же позиции придерживается Т.Т. Узунян, по мнению которой снижение минимального порога численности не решит сразу всех проблем, касающихся деятельности политических партий, да и уменьшение на 5 или 10 тыс. - очень маленькая цифра.
Т.Т. Узунян полагает, что минимальный порог следует снизить как минимум до 20 тыс. Только в том случае, если численный порог, необходимый для создания политической партии, будет достаточно демократичным и позволит принимать участие в этом процессе всем совершеннолетним гражданам, а контроль за деятельностью политических партий будет прописан в законе полно и четко, у нас будет полноценное демократическое общество, построенное на законе и уважающее закон.
Теперь выясним, что изменится после вступления в силу новой редакции ФЗ «О политических партиях в Российской Федерации». В первую очередь, безусловно, положительным моментом будет то, что с 1 января 2013 г. в политической партии должно состоять не менее 500 членов политической партии. Данное положение делает возможным практически беспрепятственно создавать партии всем политически активным гражданам страны, которые объединены общими идеями и замыслами.
Внесение данных изменений поднимает уровень демократии в стране на более качественный уровень, давая возможность участвовать в политической жизни государства любому гражданину, который не разделяет идей существующих политических сил.
Благодаря упрощенному порядку регистрации политических партий может появиться более или менее реальная конкуренция на политической арене.
Все это приведет к политическому многообразию и, безусловно, оздоровит политическую систему Российской Федерации.
Однако полагаем, что данный порядок создания политических партий имеет и ряд существенных недостатков.
. может возникнуть ситуация, при которой гиперактивность граждан приведет к созданию десятков политических партий, как это было в 90-х. С одной стороны, что в этом плохого, ведь это и есть проявление многопартийности, с другой стороны, «партии-лилипуты» не смогут реально конкурировать с «партиями-гигантами» как в избирательном процессе, так и в случае избрания немногочисленных представителей в представительные органы.
. на политической арене, вероятнее всего, будет царить мнимая конкуренция, когда шансы у мелких партий попасть в представительные органы будут практически равны нулю, и голоса, отданные за эти партии, в любом случае будут перераспределены между более крупными партиями.
. может возникнуть парадоксальная ситуация, при которой политическая и электоральная активность населения, т.е. тех, кто не является членами политических партий, будет существенно снижаться. Чрезмерное политическое многообразие может привести к тому, что более мелкие политические партии в погоне за голосами избирателей будут прибегать к популизму и демагогии; в связи с этим население будет терять интерес к происходящим политическим процессам в государстве.
. не меньший парадокс может произойти в 2020-2021 гг., когда в соответствии с Законом те партии, которые за последние семь лет не участвовали в выборах (а таких, по нашему мнению, будет большинство), будут повально ликвидироваться Минюстом РФ и мы придем примерно к тому же количеству политических партий, которое у нас есть на сегодняшний день.
Иногда крайности в правовом регулировании наиважнейших вопросов в государстве способны нанести не менее значительный вред, чем жесткое или не всегда популярное правовое регулирование. Однако наша страна привыкла идти путем проб и ошибок. Очень хочется верить, что эти ошибки не отразятся на жизни простых граждан, которые, как правило, находятся вне поля политической борьбы.
Глава 2. Политико-правовые основания деятельности политических партий в Российской Федерации в наши дни
.1 Анализ современной политической системы
С конца 1980-х годов в России одновременно происходило сразу несколько переплетавшихся друг с другом масштабных трансформационных процессов. Наряду с радикальной ломкой экономической и социальной системы, наряду с глубоким макроэкономическим и финансовым кризисом в России происходила полномасштабная политическая революция. Причем вся эта системная трансформация сопровождалась коллапсом государства и его институтов.
Для вывода экономики из кризиса был применен стандартный пакет макроэкономических мер, предполагавший для начала максимальную либерализацию экономической жизни. Тогда считалось, что абсолютно свободный рынок станет источником саморазвития экономики. Через десятилетие маятник весов качнулся в другую сторону. Государство и по сю пору занимается устранением перекосов и провалов рынка.
В политической сфере был использован, по сути, тот же метод. В самые короткие сроки были сформированы институциональные условия для максимальной демократизации политической жизни. Многопартийность 90-х годов напоминала собой выброс лавы, взрывной энергии общества. Это была многопартийность, возникшая «снизу». Ожидалось, что страна сама стряхнет остатки коммунистической системы. Что свободная конкуренция партий естественным образом запустит «самоподдерживающиеся» механизмы устойчивой демократии. Было решено, что предельно полная реализация принципов свободы слова, выборности, многопартийности сама собой приведет к появлению ответственного парламента. Даст импульс к развитию новых государственных институтов и гражданского общества.
Результаты политической революции оказались далеки от ожидаемых. Возникшие в 90-х годах «провалы демократии» мы разгребаем до сих пор. Разумеется, начавшиеся в прошлом десятилетии ужесточение избирательного законодательства, возвращение
государства к более жесткому регулированию партийного строительства и вообще политической сферы не обошлись без перегибов и нежелательных эксцессов. А как могло быть иначе, если на практике мы получили десять лет политической нестабильности, когда курсу реформ оппонировали не просто отдельные политические партии, а целые ветви власти и субъекты Федерации?
Самый яркий пример - история конституционного кризиса в России в 1992- 1993 годах, вылившегося в открытое силовое противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти по поводу новой российской Конституции.
Но и после принятия Конституции РФ 1993 года такие позитивные процессы, как развитие парламентской демократии, совершенствование избирательного процесса, расширение участия партий в делах государства, самым негативным образом сказывались на темпах становления институтов и правовых основ новой государственности, на последовательности проведения социально-экономических реформ и, в конечном счете, как уже было сказано, на политической стабильности.
В декабре 1993 года в парламентских выборах намеревались участвовать 35 из 56 существовавших на тот момент избирательных объединений и партий. 13 из них были допущены к выборам, 8 - преодолели пятипроцентный барьер и вошли в состав парламента.
Результаты выборов по партийным спискам в Государственную Думу в декабре 1993 года: Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) - 22,92%;
Движение «Выбор России» (ВР) - 15,51 %;
Коммунистическая партия Российской Федерации
(КПРФ)- 12,40%;
Движение «Женщины России» (ЖР) - 8,13%;
Аграрная партия России (АПР) - 7,99%;
Блок «Явлинский-Болдырев-Лукин» («Яблоко») - 7,86%;
Партия Российского Единства и Согласия (ПРЕС) - 6,73%;
Демократическая партия России (ДПР) - 5,52%
В результате в Государственной Думе первого созыва, избранной в 1993 году, действовали 8 фракций и 2 депутатские группы («Новая региональная политика» и «Либерально-демократический союз 12 декабря»).
В декабре 1995 года в выборах собирались участвовать уже 69 партий, избирательных объединений и блоков. Из них допущены были 43, а пятипроцентный барьер сумели преодолеть только четыре избирательных объединения.
Результаты выборов по партийным спискам в Государственную Думу в декабре 1995 года: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) - 22,30%; Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) - 11,8;
Движение «Наш дом - Россия» (НДР) - 10,13%; Блок «Яблоко» - 6,89%.
Таким образом, в Государственной Думе второго созыва действовали четыре фракции и три депутатские группы.
В декабре 1999 года о своем желании побороться за места в Государственной Думе объявили 93 избирательных объединения и партии. Из них к выборам были допущены 28, а пятипроцентный барьер преодолели шесть избирательных объединений.
Результаты выборов по партийным спискам в Государственную Думу в декабре 1999 года: Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) - 24,29%;
Межрегиональное движение «Единство» («Медведь») - 23,32%;
Отечество - Вся Россия (ОВР) - 1 3,33%; Союз правых сил (СПС) - 8,52%; Блок Жириновского (ЛДПР) - 5,98%; «Яблоко» - 5,93%.
В результате Государственной Думе третьего созыва действовали 6 фракций и 3 депутатские группы.