Следовательно, политические партии как общественные объединения, основанные на фиксированном членстве и создаваемые с целью достижения государственной власти, в качестве важнейших составляющих правовой природы включают особенности национального менталитета и традиций народа, а также исторический опыт общественного развития и правового регулирования.
Выявление некоторых закономерностей правового регулирования деятельности политических партий стало результатом проведенных нами исследований исторических особенностей развития этого важного общественного и правового института на разных этапах развития российской государственности. Под закономерностями правового регулирования понимаются особенности процесса реформирования правовой системы, развития общественных отношений; выявление и обоснование общих и частных форм и методов правового регулирования. К проблематике, связанной с определением закономерностей, обращались многие зарубежные и отечественные исследователи.
По мнению М. Дюверже, «в любой стране (за исключением государств с однопартийным режимом) сосуществуют несколько партий: формы и способы этого сосуществования определяют «партийную систему» рассматриваемой страны». Эта детерминация включает два ряда элементов, и прежде всего «сходство и различие, присущие внутренней структуре каждой из системообразующих партий».
Юридическая наука советского периода уделяла значительное внимание исследованиям правового положения общественных организаций. Однако они рассматривались как часть социалистической общественной формации, поскольку сохранялись требования идеологии к научным исследованиям.
Так, А.И. Щиглик отмечал, что «при исследовании закономерностей общественных организаций следует исходить из их неразрывной связи, во-первых, с общими закономерностями строительства социализма и коммунизма, во-вторых, с особыми закономерностями политической организации общества, элементом которой они являются».
В современной отечественной науке проблема закономерностей правового регулирования деятельности политических партий может быть представлена работой Л.М. Карапетяна «Политические партии в судьбах России». С точки зрения Л.М. Карапетяна: «Эволюция политических партий прошла ряд исторических этапов: от возникновения как представительной части граждан для защиты их интересов, приобретения правовой институционализации в политической системе общества до современной утраты ими социально-классовой природы и превращения в «штабы» по обеспечению избрания своих представителей в парламент, другие органы власти».
Правовое регулирование российской многопартийности включает четыре периода, основанных на цикличности развития политических режимов:
. Период правового регулирования деятельности политических партий в Российской империи (последняя четверть XIX в. - февраль 1917 г.).
. Период буржуазно-демократического режима в России (февраль - октябрь 1917 г.)
. Период правового регулирования деятельности политических партий в период социалистического государства (октябрь 1917 г. - 1991 г.).
. Создание современной российской многопартийности и современное правовое регулирование деятельности политических партий (1991 г. - настоящее время).
Возникновение и формирование политических партий и партийных систем в конце XIX - начале XX в. в России связано со своеобразием ее исторического развития. Оно происходило в период контрреформ, усиления давления на общество со стороны малоэффективного архаичного государства и во многом определило дальнейший характер взаимоотношений политических партий и власти, что находило отражение в методах осуществляемого государством правового регулирования.
Становление общественных отношений сдерживал низкий уровень развития капиталистических институтов и отсутствие парламентаризма. Политические реформы оставляли в неизменном виде самодержавный характер русской монархии в вопросах осуществления государственной власти. В то же время создавались основы качественно новой политической системы, в которой сильная исполнительная власть выступала реальным противовесом законодательной Думе, а политические партии, хотя и переживали кризис, сохранили свои идейно-политические платформы и социальную базу.
В Российской империи главной причиной, тормозящей развитие общественных институтов, была проводимая государством политика, направленная на сохранение элементов сословной монархии, противодействие созданию общегосударственных органов народного представительства, подавление всех форм инакомыслия, ограничение гражданских прав и свобод.
В начале первого периода правовое регулирование носило запретительный, репрессивный характер. Такое положение способствовало развитию политических партий как нелегальных общественных формирований, создаваемых с революционными целями. Бурно развивающиеся общественные отношения, составляющие предмет регулирования, намного опережали действия органов государственной власти по созданию правовой основы деятельности политических партий.
После опубликования Манифеста от 6 августа 1905 г. «Об учреждении Государственной думы» и Положения о выборах в нее, Манифеста от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» и Основных законов от 23 апреля 1906 г. появилась частичная возможность для осуществления активного партийного строительства и зарождения в России основ парламентаризма.
В период с февраля по октябрь 1917 г. в России сложилась общественно-политическая и экономическая обстановка, когда именно политические партии играли максимальную роль в судьбе демократических преобразований. Итогом несогласованности и незавершенности действий государственной власти стала быстрая трансформация демократического политического режима в авторитаризм. Фактически это был период борьбы (в том числе и вооруженной) крупнейших политических партий за власть. Политические партии, выступавшие за насильственное разрушение старого политического и социального порядка, и в первую очередь самые радикальные из них - большевики и левые эсеры, получили поддержку широких масс за счет своей решительности, радикализма и полного отрицания самих основ прежнего общества. Именно эти партии и добились своих целей в октябре 1917 г.
Законодательный опыт Временного правительства, в частности, по поводу регулирования политических прав, создания и деятельности общественных объединений является важным историческим уроком. Одной из закономерностей, характерной для нескольких исторических эпох, является то, что периоды демократизации общественной жизни (реформы Александра II, 17 октября 1905 г., 3 июня 1907 г., февраль 1917 г.) очень часто переходили в авторитарный режим.
Советский этап правового регулирования деятельности политических партий обусловлен существованием авторитарного режима с разной степенью демократизации в отдельные исторические периоды. В начале этого периода марксистский тезис о диктатуре пролетариата трансформировался в России в режим диктатуры от имени пролетариата. Произошло постепенное установление доминирующей роли одной политической партии. На смену авторитарному режиму самодержавия через краткий период буржуазной республики пришел авторитарный режим РКП(б) - ВКП(б) - КПСС.
Исторический феномен РКП (б) заключается в том, что она как «организация профессиональных революционеров», обладающая жесткой внутренней дисциплиной и не останавливающаяся ни перед чем ради захвата и удержания государственной власти, оказалась наиболее готовой к решительным действиям в момент наибольшего кризиса всей структуры Российского государства и общества. Победа в Гражданской войне, ликвидация политических оппонентов сделали партию большевиков не просто правящей партией, но единственной политической партией в стране.
Правовое регулирование третьего периода представляет собой механизм становления, функционирования и кризиса тоталитарного политического режима. На начальном этапе он характеризуется уничтожением правовой основы многопартийности.
Конституции СССР 1936, 1977 гг. и Конституции РСФСР 1937, 1978 гг. закрепили статус ВКП(б) - КПСС в качестве основного элемента политической системы.
В период 70-х годов, несмотря на появление элементов демократизации общественной жизни, продолжали развиваться процессы, свидетельствующие о деформации политической системы. Сферы законодательства и представительной власти испытывали давление социалистической идеологии и были формализованы. Существенно усилилась роль партийной бюрократии.
Четвертый период определяется началом демократических преобразований, что привело в итоге к созданию в России суверенного демократического государства на основе следующих закономерностей:
ликвидация доминирующей роли КПСС, осуществление радикальных демократических преобразований, развитие институтов рыночной экономики вызвали значительную активизацию общественных процессов и в итоге привели к смене политического режима;
сложившаяся в России в результате осуществления реформ политическая система выражает преимущественно интересы крупных политических партий, представленных в Государственной Думе РФ, обладающих стабильной социальной аудиторией и представляющих большую часть политического спектра.
К закономерностям создания современных российских политических партий относятся: ориентация на популярного политического лидера, приверженность определенной идеологии, давление внешних обстоятельств (раскол внутри партии, перспектива досрочных выборов), необходимость консолидации на основе общих корпоративных интересов, достижение наиболее эффективного, оптимально возможного в рамках парламентских структур.
На начальном этапе (с 1991 по 1999 г.) действующее законодательство о политических партиях регулировало в значительной степени лишь наиболее общие вопросы, связанные с их деятельностью, поверхностный слой общественных отношений, касающихся реализации прав граждан на объединение в политические партии. Общественные отношения, связанные с политическими партиями, существенно опережали правовое регулирование, что характерно для переходного периода от авторитарного режима к демократии.
Более позднее правовое регулирование (1999- 2009) показало, что только эффективное обеспечение взаимодействия государственных и общественных структур, создание правовой базы, обеспечивающей реальные возможности для развития прав граждан, является важнейшей формой поддержки государством гражданского общества.
Итогом правового регулирования деятельности политических партий в период с 2000 по 2009 г. стало принятие Закона «О политических партиях», дальнейшее реформирование законодательной базы, усиление роли государства в политической и общественной жизни, укрупнение политических партий при соблюдении (в общих чертах) демократических принципов и норм правового регулирования.
Исследование современных точек зрения российских и зарубежных ученых-юристов приводит к постановке вопроса: «Положительное или отрицательное влияние оказали политические партии на развитие России?», а также вопроса: «Целесообразно ли развитие института политических партий в дальнейшем?».
Сложилась научная концепция, согласно которой лидирующие позиции в государственной власти заняли политические партии, деятельность которых, осуществляемая на основе правовых норм, сопровождается преимущественно негативными последствиями. С их деятельностью отождествляется геноцид целых народов и гражданские войны прошлого столетия, насильственное насаждение исповедуемой ими идеологии как во внутренней, так и во внешней политике.
Итак:
. Утрата социальной основы лишает политические партии почвы для эффективного дальнейшего развития.
. Трудно отрицать негативный характер деятельности политических партий в истории России.
. Современное постиндустриальное общество, существующее на основе передовых информационных и коммуникационных технологий, нуждается в более эффективных инструментах гарантии и защиты своих прав и на общегосударственном, и на персональном уровнях.
Следовательно, правомерной становится постановка вопроса о замене института политических партий на более новую организационную форму объединения, что должно быть закреплено на правовом уровне.
Но чем можно заменить политические партии, принимая во внимание реальное положение дел в современном обществе?
М. Дюверже в работе «Политические партии», впервые опубликованной в 1958 г., отмечал неоднозначность роли демократии и политических партий.
Тем не менее поставленный вопрос остается дискуссионным в современной политологической науке.
Современный период государственного строительства характеризуется доминированием политических партий в избирательном процессе (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации), а также в процедуре представления и утверждения кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Следует отметить, что в ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации В. В. Путин особое внимание уделил проблеме реализации конституционного принципа политического многообразия. Обсуждение основных тезисов президентского Послания с участием политических партий и руководителей субъектов Федерации было продолжено на заседании Государственного совета по вопросам развития политической системы России.
Сегодня изменения законодательства коснулись в первую очередь роли участия политических партий в формировании законодательных (представительных) органов власти и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 17 декабря 2009 г. № 319-ФЗ внес изменения в порядок и сроки внесения Президенту Российской Федерации кандидатур высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (ст. 26.1 Федерального закона «О политических партиях»). Политическая партия, получившая большинство мест в законодательном (представительном) органе власти субъекта Российской Федерации, вправе внести предложения о кандидатурах руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не позднее чем за 40 дней (ранее этот срок составлял 90 дней) до истечения срока полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Президент Российской Федерации рассматривает предложения о кандидатурах и уведомляет о результатах рассмотрения коллегиальный постоянно действующий руководящий орган политической партии, внесшей предложения о кандидатурах, в срок, не превышающий 10 дней (ранее 30 дней) со дня внесения предложений. Таким образом, сокращены сроки внесения и рассмотрения кандидатур глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Предполагается, что изменения в порядок и сроки рассмотрения и утверждения кандидатур руководителей исполнительной власти субъекта Российской Федерации должны сделать данную процедуру более прозрачной и краткосрочной. По смыслу действующей редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2010 г.) политические партии через механизм внесения и утверждения кандидатур высших должностных лиц субъектов Российской Федерации опосредуют волю избирателей. Данный процесс является разновидностью легитимации органов государственной власти, так называемой делегированной легитимацией.