Казахстанские туроператоры разработали множество туристских маршрутов, включая те, что проходят по территории национальных парков Алтын-Емель, Катон-Карагай, Аксу-Жабаглы, Иле-Алатауского и Чарынского государственного национального природного парка. Как отмечают представители особо охраняемых природных территорий, национальные парки являются природоохранными учреждениями, главной задачей которых является сохранение биологического разнообразия, уникальной флоры и фауны природных территорий, а развитие экологического туризма - хоть и важный, но второй вопрос.
Пока же, приходится признать, экологические
тропы привлекают казахстанских туристов в качестве скорее маршрутов выходного
дня, но не варианта более или менее длительного отдыха [7].
1.3 Международный опыт управления туризмом
Любое цивилизованное государство для того, чтобы получать от туристской индустрии доходы в бюджет, должно вкладывать средства в исследование своих территорий с точки зрения выявления туристского потенциала и рационального туристского обустройства, подготовки на этой основе программ развития туристского бизнеса, проектов необходимой для этого инфраструктуры туристских центров и курортных регионов, и в обучение и переподготовку кадров, и в информационное обеспечение, рекламу.
Средства должны быть как государственными, так и привлечёнными. Но государство, на наш взгляд, должно делать взнос первым, и не только своими финансовыми ресурсами поддерживать туризм, но и проводить в жизнь передовое туристское законодательство, соответствующее сегодняшнему дню. Рассмотрим, как же действует государство на примере некоторых стран.
Во Франции вопросы регулирования туризма относятся к компетенции Министерства транспорта и общественных работ, в структуре которого предусмотрены Государственный секретариат по вопросам туризма и Управление туризма. Эти органы курируют вопросы управления и регулирования отрасли, инвестирования и международных отношений в сфере туризма.
Кроме того, существует ещё целый ряд органов, участвующих в управлении туризмом "с правом совещательного голоса":
· Совет по туризму при Министерстве транспорта и общественных работ;
· Французское агентство туристского инжиниринга и Национальный наблюдательный совет по туризму (маркетинговые исследования и статистика в туризме);
· Национальное агентство по отпускным поездкам (социальный туризм);
· Национальный комитет по процветанию Франции (вопросы экологии и озеленения городов).
На региональном уровне действуют представители центральной исполнительной власти, решающие вопросы развития туристской сферы и подчиняющиеся непосредственно префектам. Деятельность этих представителей направлена на координацию местных и национальных инициатив, так как полномочия местных властей в области туризма достаточно велики.
Продвижением образа Франции как туристского центра на международном рынке занимается ассоциация "Maison de la France", возникшая в 1987 г. в результате соглашения о партнёрстве между местными администрациями, туристическими фирмами, гостиницами, администрациями объектов экскурсионного показа. В настоящее время ассоциация насчитывает около 800 членов. В штате ассоциации более 200 сотрудников, 33 его представительства работают в 26 странах мира. Руководящий орган ассоциации - совет директоров, состоящий из 27 человек (1/3 - чиновники из госаппарата, а 2/3 - представители частного бизнеса). Деятельность ассоциации на 60% финансируется из госбюджета.
В Испании вопросами туризма ведает Государственный секретариат по торговле, туризму и малому бизнесу, подчиненный Министерству экономики. Кроме Госсекретариата Министерству подчиняются:
· Центральная дирекция по туризму (административные вопросы и выработка общих направлений государственной политики в сфере туризма);
· гостиничная цепь "Paradores" (83 гостиницы, размещённые в зданиях, представляющих историческую ценность);
· два выставочно-конгрессных центра (в Мадриде и Малаге) и Испанский институт туризма - " Turespaca" .
Полномочия Министерства экономики невелики. Такие важные функции, как лицензирование, сертификация услуг, разработка стратегии развития туристской индустрии, являются прерогативой местных властей.
С целью координации их деятельности в стране создан Совет по развитию туризма, в состав которого входят представители государственных органов власти всех уровней и представители частного бизнеса. Решения Совета носят рекомендательный характер.
Испанский институт туризма "Turespaca" занимается привлечением иностранных туристов, осуществляя рекламную деятельность и продвижение испанских курортов за рубежом. Организация имеет широкую сеть информационных офисов в Испании и 29 представительств в 21 стране мира. Институт полностью финансируется из госбюджета.
В Великобритании сферу туризма возглавляет Министерство культуры, зрелищ и спорта, которому подчиняется орган, непосредственно курирующий туризм , - "British Tourist Authority".
"British Tourist Authority" занимается привлечением иностранных туристов в Великобританию и развитием внутреннего туризма, а также консультирует правительство и другие государственные учреждения по вопросам туризма.
Являясь по организационно-правовой форме частнопредпринимательским институтом, "British Tourist Authority" наряду с традиционной деятельностью на зарубежных рынках (распространение информации туристического содержания, участие в выставках) предоставляет платные консалтинговые и маркетинговые услуги, организует выставки и семинары, осуществляет различные проекты с участием иностранного капитала, издаёт и реализует путеводители, видеофильмы и другую рекламно-информационную продукцию.
Во главе "British Tourist Authority" стоит совет директоров из пяти человек и президент. В штате организации около 300 человек, из которых примерно треть работает в Лондоне, а остальные за рубежом в 26 странах мира.
Более чем на 2/3 (68%) "British Tourist Authority" финансируется из госбюджета.
В Италии Департамент по туризму входит в состав Министерства производственной деятельности. Основные функции Департамента сводятся к координации деятельности региональных туристских администраций, разработке нормативно-правовых отраслевых документов национального характера, исследованиям и обработке статистических данных, а также международной деятельности (межправительственные соглашения, взаимоотношения с международными организациями и Европейским Союзом).
Полномочия местных туристских администраций также значительно расширены. Они ведают всеми вопросами лицензирования туристской деятельности на своей территории, осуществляют классификацию гостиниц, имеют право продвигать и рекламировать свои регионы внутри страны и за рубежом (рекламные мероприятия, участие в выставках и т.п.).
Однако ведущая роль в представлении Италии на международном туристском рынке принадлежит Национальному управлению по туризму (Е NIT), основными функциями которого являются рекламно-информационная работа, маркетинговые исследования, координация зарубежной деятельности местных туристских администраций. Национальное управление по туризму подчиняется Департаменту по туризму и полностью финансируется из госбюджета. В штате Национального управления по туризму 200 человек, в том числе сотрудники 20 представительств в 16 странах [8].
В настоящее время с развитием массового туризма сформировалась особая отрасль - туристское право.
Международный туризм регулируется многими Конвенциями, международными договорами и соглашениями.
Прежде всего, было достигнуто соглашение об обеспечении основных прав на отдых и свободное время, которые являются фундаментом развития туризма.
Всеобщая Декларация прав человека, принятая генеральной Ассамблеей ООН в 1948 г., в статье 24 гласит, что "каждый человек имеет право на отдых и свободное время, включая разумное ограничение рабочего времени и оплачиваемые ежегодные отпуска". Здесь не лишне заметить, что этот незыблемый постулат для всего мира в современном Казахстане повсеместно нарушается, быть может и в этом причина медленного развития туризма в нашей стране. В 1966 г. Генеральная Ассамблея ООН подтвердила и расширила этот тезис.
Государства, подписавшие Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, обязались обеспечивать право каждого человека "на отдых, свободное время, разумное ограничение рабочего времени и периодические оплачиваемые отпуска, а также оплату за праздничные дни".
Эти положения придали импульс развитию туризма, в том числе развитию международного туризма. Интенсивное развитие международного туризма вызвало необходимость установления норм регулирования туристской деятельности [9].
Одним из главнейших направлений формирования международного туристского права было, прежде всего, достижение о терминологии и определениях. Отработкой формулировок туристской терминологии занимался Комитет по статистике Лиги Наций и в 1937 г. опубликовал свои первые определения "международного туриста". После Второй мировой войны отработка этих же вопросов была прерогативой Международного Союза Официальных Туристских Организаций International Union of Official Travel Organizations IUOTO, в 1950 г. были введены термины и понятия экскурсанта, транзитного путешественника, а в 1954 г. комиссией ООН было принято новое определение туриста.
Далее это определение уточнялось в 1963 г. на Конференции по международному туризму и путешествиям ООН (Римская Конференция по определениям в туризме).
В 1976 г. впервые ООН был опубликован перечень определений туристской терминологии, где даны практически все важнейшие термины, предназначенные для унификации правил туристской статистики Provisional Guidelines on International Tourism, UNCTAD .
Важные решения о развитии туризма в международном сообществе были приняты в Хельсинкских соглашениях, подписанных 1 августа 1975 года (Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе).
При ООН создана Всемирная Туристская Организация - ЮНВТО, целью которой является выработка норм и правил, облегчающих туристский обмен в международном сообществе.
В 1985 г. на 6-й сессии Генеральной Ассамблеи ЮНВТО была принята "Хартия Туризма" и "Кодекс туриста". Разработаны общие понятия и терминология туризма, принципы статистики, нормы и рекомендации для формирования национального законодательства, системы преференций для туристов, создание системы туристского образования [10].
Определяются общие права и обязанности туристов и организаторов туризма. Значительная часть нормативных материалов издаётся ЮНВТО на основных ведущих языках (английском, немецком, французском, испанском, в последнее время и на китайском и русском).
Сегодня в своей деятельности в сфере туризма государства руководствуются основными международными соглашениями о туризме - Гаагским (1989 г., Гаага, Нидерланды) и Манильским соглашениями (1980 г., Манилы, Филиппины), рекомендациями Осакской конференции министров по туризму (1994 г., Осака, Япония).
Важно отметить региональные законы и нормативные акты. Европейское экономическое сообщество принимает ряд законов и нормативных актов, касающихся единообразного регулирования туристской деятельности в странах сообщества.
Среди таковых можно отметить Шенгенские соглашения о едином визовом пространстве, документы о контрактах на туристские услуги - Директива ЕС №90/134 от 13 мая 1995 г. "Типовой контракт, подлежащий подписанию между туристским агентством и клиентом", "Международная Конвенция по контракту на путешествие", принятая на Генеральной Ассамблее ФУААВ 22 октября 1970 г., "Международная гостиничная Конвенция, касательно заключения контрактов между владельцами гостиниц и туристскими агентами", принятая МГА ФУААВ 15 июня 1979 г., нормы регулирования деятельности магазинов беспошлинной торговли duty free и tax free и другие [11].
Особому регулированию подлежат международные воздушные, автомобильные и морские перевозки пассажиров и их багажа. Воздушные перевозки регулируются Варшавской Конвенцией (Конвенция для унификации некоторых правил, касающихся международных воздушных перевозок, Варшава 1929г. с многочисленными дополнениями и поправками). Автомобильные перевозки пассажиров и их багажа регулируются Берлинской Конвенцией (Берлин 1975 г.), а перевозки пассажиров морским транспортом Афинской Конвенцией соответственно.
Большая работа по координации правового пространства в сферах туризма и смежных с ним ведется и в регионе стран - участниц Содружества Независимых Государств (СНГ). Ассамблея СНГ (штаб-квартира в Санкт-Петербурге) формирует и издаёт модельные законы, рекомендательные законодательные акты для формирования единообразного правового пространства в странах СНГ, создания режима благоприятствования для туристского обмена в регионе. Вводятся единые стандарты на туристские услуги и услуги гостиниц.
В государствах СНГ день ото дня усиливается понимание важности развития туристских связей с соседними странами. Восстановление и развитие туристских связей между странами СНГ открывает гражданам этих стран широкие возможности для ознакомления с историей и культурой народов ближнего зарубежья, обогащения опытом, накопленном в социально-экономическом сотрудничестве. Однако страны СНГ занимают весьма скромное место на мировом рынке туристских услуг, на их долю приходится менее 2% мирового туристского потока.
В последние годы спрос на санаторно-культурные и туристские экскурсионные услуги, из-за проблем переходного периода снизился, существующая сеть туристских, санаторно-курортных пансионатов, домов отдыха в значительной степени нуждается в реконструкции, повышении уровня обслуживания. Утрачены также привлекательные для отечественных туристов маршруты по странам Средней Азии, Кавказа, Закавказья, Молдавии, Белоруссии, Прибалтики.
Одна из первоочередных задач, стоящих перед странами Содружества, - задача выработки современной нормативно-правовой базы регулирования туристской деятельности.
В решении этой задачи большую роль играет Межпарламентская ассамблея государств участников СНГ. Ассамблея в октябре 1994 г. приняла уникальный международный рекомендательный законодательный акт " Об основных принципах сотрудничества государств участников СНГ в области туризма".
Впервые в законодательном акте, хотя и рекомендательного характера, были сформулированы основополагающие термины и понятия, принципы государственного регулирования в сфере туризма, правовая основа туристской деятельности, достаточные для соответствующих национальных законов во всех государствах СНГ.
В настоящее время в Межпарламентской ассамблее рассматривается концепция межгосударственной целевой программы "Развитие туристских связей между государствами-участниками СНГ".
Основная цель программы - создание в рамках СНГ высокоэффективного и конкурентоспособного туристского комплекса, обеспечивающего широкие возможности для удовлетворения потребностей граждан стран Содружества и иностранных граждан в разнообразных услугах, а также формирование современной нормативно-правовой базы и развития межгосударственного, в рамках СНГ, регулирования туристской деятельности.
ноября 1996 г. Бюро Межпарламентского комитета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Республики Кыргызстан и Российской Федерации (куда входят спикеры парламентов данных стран) приняло Обращение к главам государств, парламентам, правительствам стран СНГ об укреплении туристских связей.
Бюро Межпарламентского комитета обратилось к главам государств, парламентам, правительствам стран СНГ с просьбой оказать государственную поддержку в разработке и осуществлении целевой программы развития туристских связей между странами Содружества.
Туризм является важным средством углубления интеграционных процессов между странами-участниками СНГ. Особое значение в его развитии имеет подготовка высококвалифицированных кадров, способных в условиях рынка придать новый импульс развитию этой динамичной отрасли.