При этом важное значение имеет определение правовой природы жилищных споров с участием гражданских служащих. Какой характер они носят: трудовой (служебный), гражданско-правовой или иной? Так, жилищные отношения с участием работников, работающих по трудовому договору, включающих условия об обеспечении работодателем жилищных условий работника (предоставлении жилищной субсидии, предоставлении служебного помещения и др.), не входят в трудовые правоотношения, что подтверждается правовой позицией, изложенной в постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. № 2 (п. 1) [20]. Пленум ВС РФ определяет такие отношения как носящие гражданско-правовой характер. Жилищные споры работника с работодателем не составляют предмет индивидуальных трудовых споров.
С учетом того, что в соответствии со ст. 11 ТК РФ на государственных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового прав распространяется с особенностями, предусмотренными федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ о государственной службе, а также фактического поддержания Конституционным Судом РФ позиции об отнесении гражданской службы к сфере наемного труда [21, с. 192], жилищные споры с участием гражданских служащих, касающиеся предоставления жилого помещения или денежной выплаты на приобретение (строительство) жилища, также не являются спорами, которые вытекают из служебного правоотношения (индивидуальными служебными спорами), а носят иной правовой характер, хотя и сопутствующий служебным правоотношениям.
Гарантии жилищных прав государственных служащих - это правовые обязательства государства (субъекта РФ) по предоставлению определенного социального блага (жилища, денежных средств на приобретение жилища) в целях обеспечения социальной защищенности гражданских служащих, повышения их профессиональной мотивации и повышения стабильности кадрового состава гражданской службы, а также компенсации установленных для государственных служащих законом ограничений. Эти гарантии основаны на нормах закона и не вытекают из условий служебного контракта. Характер указанных отношений позволяет определить их как предшествующие отношениям по пользованию жилым помещением. Исходя из положений ст. 4 ЖК РФ, такие отношения в части возникновения, изменения и прекращения права владения, пользования и распоряжения жилыми помещениями государственного жилищного фонда (при предоставлении гражданскому служащему жилого помещения по договору социального найма или договору найма специализированного помещения) относятся к жилищным отношениям, а в части предоставления жилищных субсидий - к гражданско-правовым отношениям.
Правоотношениями по обеспечению жилищных прав государственных служащих являются урегулированные правовыми нормами отношения между уполномоченным государством органом и государственным служащим (в некоторых случаях - бывшим государственным служащим) в отношении обеспечения его и членов его семьи жилищных прав в различной форме (натуральной в виде жилища, предоставляемого по различным основаниям (по договору социального найма, договора найма специализированного помещения и др.) ; денежной в виде субсидии на приобретение либо строительство жилья; предоставления льгот при вступлении в жилищные кооперативы).
При соблюдении предусмотренных законом условий у государственного служащего возникает субъективное право на получение жилого помещения по одному из вышеуказанных оснований, либо жилищной субсидии, либо право на льготное вступление в жилищный кооператив, а уполномоченный государством орган обязан предоставить указанные блага. В этой части содержание жилищных правоотношений с участием государственных служащих сходны с содержанием социально-обеспечительных правоотношений, сутью которых также является взаимосвязь субъективного права гражданина при возникновении социального риска на предоставление ему определенного социального блага и обязанности уполномоченного государством лица предоставить такое благо на безвозмездной или льготной основе. Различие состоит в объекте указанных правоотношений. Жилище (субсидия на приобретение жилища) не рассматривается юридической наукой как вид социального обеспечения и как следствие не составляет объект социально-обеспечительных правоотношений, а является объектом иных правоотношений - жилищных или гражданских соответственно.
Непризнание жилищных споров с участием гражданских служащих как вытекающих из служебного правоотношения подтверждается и судебной практикой. Так, судебной коллегией Пермского краевого суда был отклонен довод апелляционной жалобы о том, что истцом был нарушен досудебный порядок разрешения индивидуального служебного спора при рассмотрении дела о постановке на учет гражданского служащего для получения единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, поскольку судом апелляционной инстанции был сделан вывод, что указанный довод основан на ошибочном толковании норм Закона о ГГС, в частности, п. 1 ст. 3 и ст. 60 об индивидуальном служебном споре. По мнению суда, смысл данных норм позволяет прийти к выводу, что вопросы предоставления единовременной субсидии на приобретение жилого помещения не могут разрешаться в порядке разрешения индивидуального служебного спора (Апелляционное определение Пермского краевого суда от 19 ноября 2012 г. по делу № 33-10257 [22]).
Разрешение жилищных споров, относящихся к категории гражданских дел, в соответствии со ст. 22 ГПК РФ, отнесено к компетенции судов общей юрисдикции. Наиболее важное значение при этом имеют акты Верховного Суда РФ при разрешении конкретных дел, а также постановления его Пленума, которые обязательны для исполнения всеми правоприменительными органами и субъектами жилищных правоотношений. Кроме того, при разрешении жилищных споров особое место занимают и деятельность Конституционного Суда РФ, постановлениями которого могут быть признаны недействительными и не подлежащими применению нормативные акты, не соответствующие Конституции РФ, что также следует учитывать при правоприменении.
Анализ судебной практики свидетельствует, что защита жилищных прав гражданских служащих в судебных органах может осуществляться следующими различными способами:
1) путем проверки Конституционным Судом РФ по жалобам граждан и запросам судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).
Например, предметом судебного разбирательства этой категории дел становились нормативные правовые акты, регулирующие вопросы:
а) предоставления федеральным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения.
Предметом судебного разбирательства становились п. 4 ст. 31, п. 6 ч. 1 ст. 33, статьи 37 и 53 Закона о ГГС, а также подп. «б» пункта 2, пункт 3, подп. «а», «б», «е» пункты 6, 19 и 27 Правил предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения [23-26];
б) определения общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющего в собственности жилье. Предметом спора являлись положения ч. 7 ст. 57 Жилищного кодекса РФ [27].
Так, Конституционным Судом РФ в своем Определении от 28 мая 2013 г. № 745-О [27], которым было отказано в принятии к рассмотрению жалобы гражданина гр. А. Н. Павлова о признании противоречащим Конституции РФ ч. 7 ст. 57 ЖК РФ в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования ими в целях предоставления жилищной субсидии федеральному ГГС допускается учет права собственности на жилое помещение, расположенное в Республике Украина, была высказана следующая правовая позиция. Право федеральных ГГС на жилищную субсидию реализуется в порядке и на условиях, устанавливаемых утвержденными Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 Правилами [6]. Указанными Правилами предусмотрен ряд условий, направленных на предотвращение злоупотребления гражданским служащим своими правами при обращении за получением за счет бюджетных ассигнований соответствующего федерального государственного органа единовременной субсидии на приобретение жилого помещения. При таких обстоятельствах нормы ч. 7 ст. 57 ЖК РФ, согласно которым при определении общей площади жилого помещения, предоставляемого по договору социального найма гражданину, имеющему в собственности жилое помещение, учитывается площадь жилого помещения, находящегося у него в собственности, направлены на достижение конституционного принципа обеспечения социальной справедливости и не могут рассматриваться как нарушающие конституционные права заявителя;
2) посредством рассмотрения административных дел об оспаривании нормативных правовых актов и признании их недействующими (с 15 сентября 2015 г. - по правилам КАС РФ). Примерами данной категории дел являются в основном дела о признании нормативного правового акта субъекта РФ не действующим полностью или в части, регулирующего вопросы, связанные с:
- реализацией положений региональных нормативных правовых актов, принятых в развитие положений ст. 53 Закона о ГГС, о предоставлении гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилища (оспаривались акты Приморского, Забайкальского края, Рязанской области) [28-30];
- определением порядка постановки гражданского служащего на учет по улучшению жилищных условий и предоставления ему жилых помещений (г. Москва) [31].
Показательно для данной группы дел судебное разбирательство, рассмотренное Верховным Судом РФ по заявлению Н. В. Харитоновой [28]. Верховным Судом РФ было признано недействующим постановление исполняющего обязанности Губернатора Приморского края от 7 апреля 2015 г. № 30-пг «О приостановлении действия постановления Губернатора Приморского края от 29 апреля 2010 г. № 42-пг «О предоставлении государственным гражданским служащим Приморского края единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»«. В ходе судебного разбирательства было выявлено, что в Приморском крае государственные гарантии, предусмотренные федеральным и краевым законодательством для государственных служащих, не реализовываются в связи с отсутствием у субъекта РФ финансовых средств. Вместе с тем, как указал Верховный Суд РФ, дефицит бюджета в данном случае не может служить основанием для утраты названными гражданами права на предоставление им государственных гарантий, поскольку регулирование бюджетных отношений должно осуществляться с учетом конституционных принципов и критериев, в частности, требований о том, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 55), а ограничение прав и свобод человека и гражданина федеральным законом допускается лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (часть 3 статьи 55) ;
3) разрешением конкретных ситуаций, связанных с реализацией гарантий жилищных прав гражданских служащих, в соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ в рамках гражданского процессуального производства.
Самую большую группу таких спорных отношений составляют споры, связанные с предоставлением гражданским служащим единовременной субсидии (социальной выплаты) на приобретение жилого помещения. Выводы основаны на изучении практики судов общей юрисдикции преимущественно апелляционной инстанции, доступной в открытом доступе (СПС «Консультант Плюс») на 15 февраля 2019 г. В основном это споры в отношении постановки на учет для получения субсидии и снятии с учета. По предмету такие спорные отношения можно классифицировать на споры: о включении периодов работы в стаж, дающий право на постановку на учет или расчета размера субсидии; признании лица членом семьи гражданского служащего; доказывании намеренного ухудшения ГГС своих жилищных условий в целях получения субсидии; порядке постановки на учет и иные споры о признании права на постановку на учет для получения жилищной субсидии.
Дадим общую характеристику некоторым из указанных категорий споров. Исходя из положений п. 4 ст. 53 Закона о ГГС единовременная субсидия на приобретение жилого помещения предоставляется в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ. Таким образом, в отношении гражданских служащих порядок и условия предоставления такой субсидии зависит от вида гражданской службы (федеральная или субъектов РФ), а в отношении ГГС субъектов РФ также и от службы в конкретном субъекте РФ.
Для федеральных ГГС в соответствии с Правилами предоставления федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения, утв. Постановлением Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 (далее - Правила) [6], установлены следующие основания и условия, необходимые для постановки на учет для предоставления такой субсидии. Первое - это требование о замещении ГС должностей гражданской службы в течение определенного срока. С 1 января 2017 г. этот срок был увеличен с одного года до трех лет. Второе - нуждаемость в улучшении жилищных условий, основания которой перечислены в пункте 2 данного акта. Такими основаниями нуждаемости признаются, например, обеспеченность граждан жилым помещением менее установленного размера на одного человека (менее 15 кв. м.), проживание в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям, независимо от его размеров, проживание в общежитии или служебном помещении. Одновременно предусмотрено, что для отдельных категорий федеральных ГГС условие о нуждаемости в жилье может не применяться, - это допускается по решению руководителя федерального государственного органа для гражданских служащих, замещающих должности категорий «руководители» и «помощники (советники) « высшей группы должностей. Третье условие - неполучение гражданским служащим жилищной субсидии или иной выплаты в соответствии с иными федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований. Такие выплаты на приобретение (строительство) жилья, в частности, предусмотрены федеральными законами «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации …» (ст. 4), «О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти …» (ст. 4), «О статусе военнослужащих» (ст. 15).