Размещено на Аllbest.ru
Актуальные проблемы реализации права на жилище государственными гражданскими служащими
Аннотация
государственный служащий право жилище
Предметом исследования являются правовые нормы, определяющие жилищно-правовой статус государственных гражданских служащих, и правоприменительная практика по теме. Объектом исследования выступают общественные отношения, связанные с реализацией государственными гражданскими служащими конституционного права на жилище. Автор подробно рассматривает также особенности основных механизмов обеспечения и способов защиты жилищных прав гражданских служащих. Особое внимание уделяется судебной практике, имеющей важное значение для выявления наиболее актуальных проблем, понимания направлений разрешения конкретных споров, выработки предложений по совершенствованию законодательства. Исследование проведено путем применения системного анализа и обобщения нормативных, теоретических и практических материалов, метода сравнительного правоведения. Научная новизна исследования состоит в познании проблемы обеспечения жилищных прав гражданских служащих (как федеральных, так и субъектов РФ) как особой профессиональной группы, что может быть использовано в российском законодательстве в ходе дальнейшего совершенствования государственной гражданской службы. Обобщены материалы судебной практики по вопросам реализации жилищных прав с участием гражданских служащих как федеральной службы, так и службы субъектов РФ. Выработано определение гарантий жилищных прав государственных служащих как правовых обязательств государства по предоставлению определенного социального блага (жилища, денежных средств на приобретение жилища) в целях обеспечения социальной защищенности государственных служащих, повышения стабильности кадрового состава государственной службы, а также компенсации установленных для государственных служащих законом ограничений. Также сформулированы выводы об особенностях основных механизмов обеспечения и способов защиты жилищных прав гражданских служащих, проблемах их реализации. Ключевые слова: право на жилище, государственная политика, жилищное законодательство, государственная служба, гражданские служащие, гарантии жилищных прав, улучшение жилищных условий, жилищные субсидии, жилищные споры, судебная защита
Keywords: right to housing, state policy, housing legislation, public service, civil servants, guarantees of housing rights, improvement of housing conditions, housing subsidies, housing disputes, judicial protection
В целях осуществления гражданами конституционного права на жилище одним из важных направлений государственной политики в области жилищных отношений является совершенствование правового регулирования.
Одной из особенностей метода жилищного права является сочетание единства и дифференциации правового регулирования. Под дифференциацией правового регулирования понимается введение особенностей регулирования жилищных отношений для отдельных категорий физических лиц в целях установления предпочтений, исключений или иных различий, обусловленных решением государством различных задач. Например, обеспечения заботы о лицах, нуждающихся в повышенной правовой и социальной защите, учета особенностей отдельных видов профессиональной деятельности, решения задач внутренней и внешней политики, в частности, обеспечения национальной безопасности, содействия закреплению граждан на определенных территориях.
Дифференциация как особый правовой механизм, сопутствуя единству правового регулирования, одновременно помогает учесть отдельные аспекты общественных отношений, включая специфику их субъектов и конкретные условия. При этом в ходе установления государством таких различий в правовом положении субъектов жилищных правоотношений должен соблюдаться принцип запрета дискриминации - дифференциации жилищных прав граждан, заключающейся в установлении различий, предпочтений и ограничений, влекущих за собой нарушение основных прав и свобод человека.
На современном этапе реализация конституционного права каждого на жилище (ст. 40 Конституции РФ) обеспечивается посредством:
- поощрения органами государственной власти и органами местного самоуправления жилищного строительства, создания указанными органами условий для осуществления права на жилище (ч. 2) ;
- предоставления малоимущим и иным, указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, жилья бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами (ч. 3).
Дифференциация жилищных прав, закрепленная в ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, имеет свое дальнейшее развитие в нормах жилищного законодательства: Жилищного кодекса РФ, других федеральных законов, указах Президента РФ, законов субъектов РФ.
При этом Жилищный кодекс РФ не посвящает каких-либо самостоятельных разделов (глав, статей) особенностям регулирования жилищных отношений с участием государственных гражданских служащих. ЖК РФ дает лишь отсылочные положения об определении иных категорий граждан для различных целей, например, предоставления им жилых помещений по различным основаниям (например, по договору социального найма жилого помещения), компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг.
Исходя из положений п. 5 и 6 ст. 12, п. 4 и 5 ст. 13 ЖК РФ, к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений относится определение иных категорий граждан (на основе федеральных законов, указов Президента РФ) в целях предоставления таким гражданам жилых помещений жилищного фонда РФ, а также порядка предоставления указанных жилых помещений.
Особенности обеспечения жилищных прав гражданских служащих определены другими федеральными законами, ведущее место среди которых занимает Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее - Закон о ГГС) [1], устанавливающий базовые основы правового статуса гражданских служащих.
Исходя из конституционных положений о нахождении жилищного законодательства в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (п. к) ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) задача совершенствования правового регулирования жилищных отношений решается, в том числе, путем перераспределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Субъекты РФ наделены значительным объемом полномочий, закрепленных в ст. 13 ЖК РФ, что усиливает роль субъектов РФ в реализации государственной политики в области реализации жилищных прав граждан, включая их отдельные категории по субъектным и объектным основаниям.
К полномочиям органов государственной власти субъекта РФ в области жилищных отношений отнесено определение иных категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ, а также порядка предоставления по договорам социального найма установленным соответствующим региональным законом категориям граждан жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ. Данный порядок определяется с учетом Методических рекомендаций, утвержденных приказом Минрегиона РФ от 25 февраля 2005 г. № 18 [2], которые вместе с тем нацелены на обеспечение жилищных прав малоимущих слоев населения.
Институт гражданской службы после своего забвения в советский период получил свое дальнейшее развитие в реформенный период 1990-е гг. Согласно данным Росстата на 1 октября 2016 г. число лиц, занимавших государственные должности и должности федеральной гражданской службы, составило 541 452 чел., а государственные должности и должности гражданской службы субъектов РФ - 217 323 чел. [3].
Как обоснованно указывает Г. А. Малышева, нормативно закрепленные средства, способы и условия правовой и социальной защищенности, обеспечивающие реализацию прав гражданских служащих и эффективное исполнение ими своих должностных обязанностей, призванные укреплять стабильность профессионального состава кадров гражданской службы и компенсировать ограничения, установленные действующим законодательством, являются одной из важнейших государственных гарантий гражданских служащих [4, с. 46].
Государство в целях обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров гражданской службы и в порядке компенсации установленных законом ограничений гражданским служащим предусматривает следующие гарантии жилищных прав ГГС.
Во-первых, обеспечение служебным жилым помещением, а при отсутствии по новому месту службы служебного жилого помещения - возмещение гражданскому служащему расходов на наем (поднаем) жилого помещения - при назначении в порядке ротации на должность гражданской службы в государственный орган, расположенный в другой местности в пределах Российской Федерации (ст. 52 Закона о ГГС).
Порядок и условия обеспечения федеральных гражданских служащих (ФГГС) служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения ФГГС расходов на наем (поднаем) жилого помещения устанавливаются Правительством РФ. Такой порядок в настоящее время установлен Постановлением Правительства РФ от 27 октября 2012 г. № 1103 [5].
Порядок и условия обеспечения гражданских служащих субъектов РФ служебными жилыми помещениями, а также порядок и размеры возмещения гражданским служащим субъектов РФ расходов на наем (поднаем) жилья должны определяться нормативными правовыми актами субъектов РФ.
Для гражданских служащих, которые являются нанимателем жилого помещения по договору социального найма по прежнему месту прохождения гражданской службы, также предусмотрена сопутствующая гарантия - невозможности расторжения такого договора по требованию наймодателя в течение всего срока действия срочного служебного контракта о замещении должности гражданской службы в порядке ротации.
Во-вторых, в качестве дополнительной гарантии для гражданских служащих предусматривается возможность предоставления при определенных условиях, установленных Законом о ГГС или иными нормативными правовыми актами РФ, законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ, права на единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства РФ и нормативным правовым актом субъекта РФ.
Реализация указанных законоположений в отношении федеральных государственных гражданских служащих (ФГГС) в настоящее время осуществляется на основании Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» [6], которое конкретизировано одноименными Методическими рекомендациями, утвержденными Минтрудом России [7]. Данным постановлением предусматривается создание в федеральных государственных органах для рассмотрения вопросов предоставления ФГГС такой субсидии специальных комиссий, деятельность которых в настоящее время урегулирована приказом Министерства труда и социальной защиты РФ от 17 марта 2017 г. № 282н [8]. В целях реализации акта Минтруда России, устанавливающего общий порядок формирования и работы таких комиссий, в федеральных государственных органах должны быть приняты соответствующие нормативные правовые акты [9-11], что и осуществляется на практике, хотя частично.
Что касается гражданских служащих субъектов РФ, то решение вопроса предоставления единовременной субсидии на приобретение жилья решается в соответствии с порядками, устанавливаемыми субъектами РФ самостоятельно.
Так, в Ленинградской области указанный порядок определен Областным законом от 13 октября 2006 г. № 120-оз «О единовременных субсидиях государственным гражданским служащим Ленинградской области на приобретение жилых помещений», в Самарской области - Законом Самарской области от 14 апреля 2006 г. № 30-ГД «О предоставлении гражданским служащим Самарской области социальных выплат на строительство или приобретение жилого помещения», в Нижегородской области - постановлением Правительства Нижегородской области от 11 ноября 2009 г. № 822 «О предоставлении государственным гражданским служащим Нижегородской области единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»; в Республике Башкортостан - Постановлением Правительства РБ от 11 сентября 2013 г. № 411 «О предоставлении государственным гражданским служащим Республики Башкортостан единовременной субсидии на приобретение жилого помещения» [12-15]. При решении указанных вопросов, исходя из положений п. 8 Постановления Правительства РФ от 27 января 2009 г. № 63, субъектам РФ рекомендовано руководствоваться положениями данного федерального акта.
В-третьих, в рамках реализации положений ЖК РФ (ст. 2, ч. 2 ст. 111) об обеспечении условий для осуществления права на жилище Федеральным законом от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» [16] (статьи 4, 16. 5) гражданские служащие отнесены к категории граждан, которым предоставляется преимущественное право принятия в жилищно-строительные кооперативы, предусмотренные указанным законом.
Вместе с тем реализация вышеуказанных предписаний в области обеспечения жилищных прав гражданских служащих как особой категории граждан нередко на практике приводит к возникновению спорных ситуаций, разрешение которых, исходя из положений ст. 11 ЖК РФ, осуществляется приоритетно в судебном порядке. Защита жилищных прав в административном порядке допускается только в случаях, установленных ЖК РФ или другим федеральным законом.
Попытки решения некоторых вопросов обеспечения жилищных прав гражданских служащих уже имели свое отражение в юридической литературе [17-19]. Вместе с тем требуется проведение комплексного исследования особенностей жилищно-правового статуса гражданских служащих на современном этапе. В указанных условиях анализ судебной практики имеет важное практическое значение в целях выявления наиболее актуальных проблем по теме, понимания направлений разрешения конкретных споров, а также выработки предложений по совершенствованию законодательства.