С 1802 года учреждается Комитет министров, заменивший коллегиальное управление министерским, основанном на принципе единоначалия Там же. Т. 27, № 20406., имевшего более гибкие и оперативные формы центрального управления. Манифестом 8 сентября 1802 года создавались первые восемь министерств: внутренних де, иностранных дел, военно-сухопутных, военно-морских, финансов, коммерции, юстиции, народного просвещения. Их функцией было оперативное решение вопросов внутренней и внешней политики.
Постепенно, министерские принципы управления, все больше распространяются в отдельных министерствах-коллегиях, коллегии ликвидируются, и вместо них, создаются министерские департаменты, решения министра становятся указом для всего ведомства.
Министерская организация управления внесла изменения и в систему административных отношений на губернском уровне. Эволюция института губернаторской власти определялась системой центральных государственных учреждений, к началу XIX века появились элементы, характеризующие состав государственного аппарата губернии - чиновничество, личные характеристики которого значительно влияли на реализацию властных полномочий, возложенных на него имперской властью. Губернаторская власть приобретает разветвленное назначение своих полномочий, через данные ей властью отраслевые функции: исполнительные, распорядительные, судебные, на вверенной ее контролю административной единицы (губернии).
Таким образом, в первой четверти XIX века, усложнение задач крепостнического государства вызвало необходимость создания ряда государственных учреждений, при этом, происходит замена коллегиальной формы управления на министерскую, основанную на принципах единоначалия, и способствовавшую возникновению отраслевой системы управления. Обособление министерств в самостоятельные ведомства позволили более четко строить взаимоотношения с центральными и местными учреждениями, которые в первой четверти XIX века продолжали осуществлять свои основные административные, полицейские и хозяйственные функции на основе законодательства, созданного реформами 1775-1785 гг., через губернский административный аппарат и сословные органы.
Вторая глава «Губернская вертикаль власти: структура и полномочия» состоит из трех параграфов.
Первый параграф «Казанская губерния» посвящен общей характеристике Казанской губернии в первой четверти XIX века.
В первой четверти XIX века Казанская губерния, как и вся Российская империя, оставалась аграрным регионом, с развитым земледелием и торгово-промышленным укладом.
По данным Генерального Межевания, проходившего в 1793-1803 гг., общая площадь Казанской губернии составила примерно около 5 млн. десятин или около 55 тысяч верст Лаптев М. Материалы для географии и статистики, собранные офицерами Генерального штаба. В 8 т. - Т. 8. Казанская губерния. - Спб., 1861. - 614 с. - С. 27.. Естественно, это обстоятельство создавало серьезные трудности в хозяйственном освоении этой достаточно обширной территории, но и сулило немалые возможности для применения здесь разумного человеческого труда и как следствие этого, его положительных результатов.
Весьма своеобразным оказалось население Казанской губернии в изучаемый период, сложившееся исторически. Население губернии к началу XIX века составляло приблизительно 1,4 млн. человек. По национальностям оказалась следующая картина - 290 тысяч (52%), татары 210 тысяч (38,2%), около 50 тысяч или 9,1% других национальностей (марий, чуваш, удмуртов и мордвы) Лаптев М. Материалы для географии и статистики... - С. 458-459.. Таким образом, среди населения губернии фактически 91% составляли представители двух народов - русские и татары, с определенным преимуществом русских.
Теперь обратимся к социальной структуре населения Казанской губернии. К началу XIX века, именно крестьяне составляли 95,6% от всего населения губернии. Естественно, о социально срезе населения, можно говорить исключительно по отношению городского населения региона. Вот эти итоговые данные по населению Казани к 1820 г. К этому времени здесь проживало около 48 тысяч человек, среди них: военнослужащие 20371 (42,7 %), купцы - 14299 (30%), иностранцы 3037 (12,7%), дворовые люди 6428 (7,2%), крестьяне 2262 (4,7%), штатские служащие, духовенство 1180 (2,5%), мещане - 126 (0,2%) Там же. - С. 664..
Анализ этих, данных раскрывает следующую ситуацию: по своему удельном весу дворяне не занимали лидирующих позиций, но крепко держали в своих руках по существу всю административную власть в столице губернии.
Важным явлением того периода, явилось постепенное развитие промышленно-торгового потенциала, прежде всего в крупных городах региона. В основу процветания губернии легла, главным образом посредническая оптовая торговля.
Другим стабилизирующим фактором Казанской губернии был ее духовный и культурный потенциал. Помимо торгово-промышленного значения вырастает ее роль, как административного, культурного и научного центра страны, восточной части Европейской России. К тому же рост и укрепление государства, развитие мануфактуры и торговли требовали подготовки чиновников и грамотного населения для производства. Развитие светского образования было одной из ярких черт культурной жизни края Смыков Ю.И. Некоторые проблемы аграрной истории Среднего Поволжья периода капитализма // Вопросы аграрной истории Среднего Поволжья. - Йошкар-Ола, 1978. - С. 73-80. - С. 78..
Постепенно происходит поворот в правительственной национально-религиозной политике, а также в социальных структурах мусульманского общества, в котором растет число татарских купцов и мулл. Татарская культура, не только существует в рамках многонациональной Российской империи, но и органично вписывается в ее общее цивилизационное развитие.
Важнейшим событием начала XIX века для Казани и народов всей восточной части Российской империи, стало открытие в 1804 году, третьего по счету, Казанского университета. Казанский университет, ориентированный на подготовку кадров для Востока России, выступил центром Казанского Учебного округа, содействовал становлению гимназий и училищ в Поволжье, Сибири, на Кавказе, а также осуществлял контроль над действующими учебными заведениями.
Таким образом, торгово-экономическое развитие Казанской губернии, ее духовно-культурный потенциал, с его глубокими историческими корнями, в первой четверти XIX века, не только подтверждали ее стабильное существование в составе Российской империи, но и создали благоприятные условия и дальнейший импульс для ее участия в процессах модернизации и для ее дальнейшего социально-экономического развития.
Во втором параграфе «Администрация Казанской губернии» рассматривается губернская вертикаль власти, в изучаемый период.
Администрация данного региона, в изучаемый период представляла собой три типа учреждений: губернские, уездные и волостные. В целом, она состояла из 25 учреждений: высший уровень включал в себя 10 учреждений, средний 11 учреждений, нижний - 4.
Губернские учреждения занимались общими вопросами управления Казанской губернии, включая администрацию и производство всевозможных судебных дел, составляя институт губернаторской власти.
Через полномочия губернатора выделяются задачи губернской власти, охватывающие всю финансовую и административно-хозяйственную деятельность в губернии, как направления деятельности ее исполнителей, по отраслевому принципу, определяемые императорской властью и законом в первой четверти XIX века, как: административная, финансовая, судебная, повинностная, правоохранительная, военная, пенитенциарная, противопожарная, здравоохранительная, торгово-продовольственная, культурная и другие.
Главной задачей губернаторской власти - было направление деятельности ее исполнителей по отраслевому принципу, определенное законом или самостоятельно на себя взятое по должностному усмотрению, не противоречащее законам империи. Исходя из этого, выделяются проблемы функционирования механизма губернской администрации, присущие всей имперской вертикали власти:
1) Центральной проблемой системы управления в губернии было разграничение предметов ведения и полномочий. Оно было возможно по горизонтали (между разными ветвями власти (законодательной, исполнительной и судебной) и по вертикали (между разными территориальными уровнями каждой из этих ветвей (центр- губерния - уезд - волость).
2) Профессиональный образовательный уровень чиновников губернского аппарата, поскольку рост качества управления губерниями отставал от развития самой губернии.
3) Институт губернаторской власти в России присущ абсолютизму и империи - двум важнейшим принципам российской государственности.
Для обеспечения выполнения этих основных групп задач, были задействованы все три уровня губернской администрации, работа которых, согласно министерской системе 1802-1811 годов, была выстроена на иерархическом (губернском) и отраслевом (ведомственном) совмещении, что создало синтез функционирования губернаторской власти и всего губернского административного аппарата.
Уездные учреждения - учреждения административного, сословного и судебного характера представляли собой второй уровень власти, не менее ответственный за государственные и частные вопросы в обеспечении жизнедеятельности губернии.
Средний уровень губернской администрации соответствовало административно-территориальному делению губернии и принимало полномочия, возложенные на него администрацией губернии, по решению вопросов, непосредственно связанных, с обеспечением жизнедеятельности уездов и городов, в соответствии с единой вертикалью власти в губернии, базирующейся на представлении о едином пространстве власти.
Средний уровень представляло собой принцип децентрализации, что использовалось на едином пространстве власти губернии и было весьма успешным для ее развития. Так, средний уровень, образуя дополнение к четырем ветвям власти, специфичных для высших уровней управления, имело еще две: административно-контрольную и контрольно-исполнительскую.
Волостные учреждения, также формировались на основе территориального деления - волости, единицы крестьянского управления и суда, которое не являлось территориальным подразделением уезда, так как волости, обнимали лишь крестьянские земли и не покрывали всей площади уезда.
Таким образом, перед нами довольно четкая и незыблемая вертикаль власти Казанской губернии (от губернатора до сельского старосты).
В третьем параграфе «Сенаторские ревизии» рассматриваются предпосылки возникновения сенаторских ревизий, и их роль в надзоре за исполнением управленческих парадигм верховной власти.
Возникновение института сенаторских ревизий неразрывно связано с учреждением Сената, в ходе правительственной деятельности Петра I. При реформирования всего государственного строя, создании новых органов и учреждений, встала необходимость создания средств надзора и контроля за исполнением распоряжений императора, а деятельность новых учреждений должна была бы соответствовать его намерениям.
Для этого, была выстроена строгая управленческая сеть, со своим чиновничьим аппаратом, который имел статус государственной службы, но был подконтролен в своих действиях. Петр I предпочитал создавать такие органы управления, которые бы не только укрепляли монархическую власть, но и способствовали контролю над ее сохранением, в виде личного контроля государя и специально созданных служб.
В административной системе государственного устройства петровского времени, на ряду с действовавшими учреждениями разных уровней, действовали органы чрезвычайного характера; на них возлагались обязанности, связанные с расследованиями дел о коррупции крупных чиновников.
Однако, ни само общество, ни государство не были готовы и приспособлены к успешному выделению самостоятельной власти надзора, как особой государственной функции, поэтому власть использовала их в единичных случаях.
Лишь при Павле I, институт надзора был возрожден и утвердился на долгое время, поскольку, для государственного аппарата в России были характерны бюрократизм, волокита и должностные нарушения на всех уровнях. Поэтому, с помощью сенаторских ревизий, центральные органы управления могли осуществлять надзор за местными учреждениями.
Для проведения ревизий император выбирал «наиспособнейших из сочленов своих, которые во время осмотра, должны наприлежнейшее свое употреблять внимание на все то, что оное заслуживать может по судам и прочему во всех губерниях государства» ПСЗ-1. Т. 25, № 19212..
В период с 1800 по 1820 годы было проведено шесть сенаторских ревизий Казанской губернии. В 1800 году губернию ревизовали сенаторы И.В.Лопухин и М.Г. Спиридов, в 1804 г. И.Б. Пестель, 1805 г. Ю.А. Голо_вин, 1808 г. М.И. Донауров, 1810 г. П.А. Обрезков. Наиболее значимая по своим масштабам и результатам ревизия Казанской губернии была проведена в 1819-1820гг. сенаторами С.С. Кушниковым и П.Л. Санти.
Таким образом, через Сенат, власть поддерживала постоянную связь с местными учреждениями, уведомляла ее о результатах проверки управления в империи, требовала неукоснительно следовать законам и инструкциям. Посредством сенаторских ревизий самодержавная монархия контролировала саму власть на местном уровне, координируя соотношение местной коронной бюрократии с дворянским представительством, играющим в правление Александра I, еще заметную роль в управлении империей.