Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

общественными объединениями, гражданами т. п.). Если же его действия такого рода воздействие не осуществляют, они также должны получить соответствующее внешнее выражение, то есть в тех или иных отношениях преимущественно внутриорганизационного или же внутриаппаратного характера. Но и они различны по своему назначению.

Так, к их числу относятся управленческие действия, совершаемые повседневно в интересах организации и обеспечения порядка работы данного исполнительного органа, то есть нормального взаимодействия всех структурных подразделений аппарата данного органа и его административного персонала. Фактически -.— это действия, совершаемые руководителем исполнительного органа, адресуемые подчиненным работникам его служебного аппарата. Но это не исключает того, что управленческие действия такого рода воплощаются в отношениях, выходящих за рамки служебного аппарата органа (например, проведение инструктивного совещания с работниками нижестоящих органов или служб и т. п.).

Важное значение имеют и последствия совершаемых внешне выраженных управленческих действий. В одних случаях они вызывают прямые последствия юридического характера, а в других <^— не вызывают таковых.

Таким образом, говоря о формах управления, необходимо учитывать, что они могут выступать в роли:

а) форм реализации исполнительной власти, б) форм государственно-управленческой деятельности.

Главенствующее значение в механизме функционирования исполнительной власти принадлежит первым, так как они выражают внешне-юридическое воздействие. В них внешнее выражение фактически получает сама исполнительная власть со всеми своими атрибутами. Это — формы управления в собственном смысле.

Формы же государственно-управленческой деятельности следует понимать в широком смысле, то есть как всю совокупность совершаемых в процессе функционирования исполнительных органов (должностных лиц) действий, включая и те, которые не носят характер прямого юридического воздействия. Они, как более общая категория, включают в свой состав формы реализации исполнительной власти, но могут пониматься и более узко, то есть как совокупность действий, совершаемых исполнительными органами (их аппаратом) за рамками непосредственного управляющего воздействия.

Налицо — следующая методологическая и фактическая позиция: не все, что практически совершается в процессе государствен- но-управленческой деятельности, прямо выражает задачи и функции исполнительной власти; многие действия управленческого характера служат интересам "самоорганизации".

Обобщая изложенные положения, можно утверждать, что под

формой управления понимается внешне выраженное действие ис-

полнителъного органа (должностного лица), осуществленное в рамках его компетенции и вызывающее определенные последствия.

Если такого рода управленческие действия вызывают последствия юридического характера или нее имеют определенное юридическое значение, их обобщенно можно обозначить в качестве ад- министративно-правовых форм.

§ 2. Виды административно-правовых форм

Формы управленческой деятельности многообразны. Следовательно, единое по своей сути понятие таких форм нуждается в определенной классификации.

Выбор тех или иных форм зависит от Многих обстоятельств. На него оказывают влияние, например, следующие факторы: характер компетенции данного органа (должностного лица); особенности объекта управляющего воздействия (влияние формы собственности, в частности); конкретные цели совершаемых управленческих действий; характер решаемых в процессе управленческой деятельности вопросов; характер вызываемых данными действиями последствий и т. п.

Формы управленческой деятельности требуют в необходимых случаях определенной юридической регламентации. Однако степень такой регламентации различна и зависит от целевой "нагрузки" соответствующих форм.

Так, очевидно, что те из них, в которых находит свое внешнее выражение непосредственное управляющее воздействие на тот или иной объект, которые опосредуют взаимоотношения между субъектом и объектом управления, которые, наконец, по существу, являются формами реализации исполнительной власти, регламентируются в максимальной степени. Наиболее показательны в этом смысле прежде всего действия исполнительных органов (должностных лиц) по подготовке и изданию правовых актов, влекущих отчетливо выраженные юридические последствия.

В значительно меньшей степени регламентированы формы, не влекущие прямых юридических последствий. Исполнительным органам (должностным лицам) предоставляется возможность самостоятельного выбора их, но при условии, что такого рода формы деятельности, во-первых, не выходят за рамки общих требований законности и, во-вторых, соответствуют компетенции данного субъекта управления (например, проведение консультаций, совещаний и т. п.).

Регламентация форм управленческой деятельности осуществляется административно-правовыми нормами. Как правило, такого рода нормы содержатся в тех юридических актах, которыми закрепляется организационно-правовой статус исполнительного органа (должностного лица). Это, например, положения о министерствах,

должностные инструкции и т. п. Внутриорганизационная деятельность субъектов исполнительной власти может регламентироваться административно-правовыми нормами, содержащимися в различного рода нормативных документах, посвященных организации делопроизводства.

Наиболее значимы формы, связанные с реализацией правопри-менительных, правоустановительных и правоохранительных функций исполнительной власти; они вызывают наиболее существенные юридические последствия. Их регламентация имеет важнейшее значение с позиций обеспечения режима законности в сфере государственного управления.

Классификация форм управленческой деятельности может проводиться по различным основаниям. Наиболее распространенным и обоснованным является их подразделение на правовые и нг-правовые. Различия между ними, как правило, проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, а потому они в максимальной степени претендуют на обозначение их в качестве административно-правовых форм управления. Это — любые внешне выраженные действия соответствующих субъектов исполнительной власти, совершение которых непременно влечет за собой наступление определенных правовых последствий. Они являются административно-правовыми формами в собственном смысле, то есть формами реализации исполнительной власти, составляющими содержание ее юридически-властных полномочий. Что же касается неправовых форм, то они прямых юридических последствий не влекут.

Однако изложенные положения не являются безоговорочными. Так, наряду с принятием правовых актов нередко называют "совер-

шение других юридически значимых действий". Очевидно, что их

"юридическая значимость" заключена в вызываемых ими правовых последствиях (например, составление отчетных данных, выдача справки с места работы и т. п.). Поскольку издание правовых управленческих актов всегда юридически значимо, постольку интерес представляет существо иных действий субъектов исполнительной власти такого же правового значения.

Дело в том, что нельзя все управленческие действия сводить только к изданию правовых актов. Во многих случаях исполнительные органы (должностные лица) помимо издания актов совершают много действий иного юридического характера. Так, например, они могут разрешать гражданам, общественным объединениям и другим участникам управленческих отношений совершение определенных действий; осуществлять в установленных случаях обязательную государственную регистрацию; выдавать официальные документы типа прав на вождение транспортных средств и т. п. Конеч-

но, юридическая значимость подобных действий и их последствий налицо. Но свое выражение они получают, как правило, не прямо, а опосредованно. Так, наделение специальными правами осуществляется на основании уже принятого правового акта. В других случаях (например, при регистрации) также необходимо наличие соответствующего правового акта. В силу этого, а также учитывая недостаточную определенность иных юридически значимых действий, представляется возможным к числу правовых форм отнести:

издание юридических актов и совершение на их основе иных действий юридического характера.

Главное заключается в три, что форма управленческой деятельности может быть отнесена к числу правовых только в том случае, если в действиях, совершаемых субъектом исполнительной власти, отчетливо проявляется характерное для государственного управления юридическое волеизъявление данного субъекта. В этом суть правовых форм реализации исполнительной власти.

Иные действия, повседневно осуществляемые исполнительными органами (должностными лицами) в различных вариантах и связанные с процессом непосредственной реализации исполнительной власти, но сами по себе элементами такого процесса не являющиеся, однозначно относятся к неправовым (организационным, аналитическим, обеспечительным и т. п.).

Исполнительная же власть с учетом ее особенностей реализуется только ее субъектами (а не аппаратными подразделениями совещательного, подготовительного и иного вспомогательного типа) и только в правовых формах. Но это, конечно, не умаляет значи мости неправовых форм.

Как правило, в числе форм управленческой деятельности на-

зывают: издание нормативных актов, издание индивидуальных (административных) актов, заключение договоров, осуществление организационных (организационно-технических) действий, выполнение материально-технических операций. Иногда к ним добавляют применение мер административного принуждения. Последнее явно ошибочно, ибо меры такого рода не реализуются сами по себе, а в обязательном порядке "оформляются" соответствующими правовыми актами, либо совершаются на основе таких актов в рамках "иных юридически значимых действий" (например, меры физического принуждения). С выделением договоров можно согласиться при условии обозначения их в качеств'е административно-правовых; в таком случае они включаются в состав правовых форм.

Относительно организационно-технических и материально-тех- нических операций (действий) следует иметь в виду, что последние вообще не могут рассматриваться в качестве форм управленческой деятельности. Их роль исключительно вспомогательная (делопроизводство, экспедиция, транспорт, охрана и т. п.), а форма выраже-

ния — неправовая. Реализацию исполнительной власти они, конечно, не выражают; осуществляют их не управленческие работники, а обслуживающий персонал.

Природа организационных действий и их назначение совершенно иные. Их совершают государственные служащие — админи- стративно-управленческие работники, в действиях которых находит свое практическое выражение повседневная работа, возложенная на данный исполнительный орган. Это — специалисты, исполнители, функционеры, то есть оперативный персонал данного органа, работающий под непосредственным руководством со стороны должностного лица, возглавляющего этот исполнительный орган. Они занимают служебные должности в его аппарате, закрепляющие соответствующие функции и полномочия каждого из них. В определенном объеме они совершают юридически значимые действия, но не облеченные в форму правовых актов управления, поэтому эти их действия могут быть отнесены к правовым формам государ- ственно-управленческой деятельности, но далеко не во всех слу--чаях — к формам реализации исполнительной власти. Как правило, совершаемые ими действия замыкаются в границах аппарата данного исполнительного органа (например, инспектор либо иного рода специалист структурного подразделения аппарата такого органа). В некоторых случаях такой работник наделяется компетенцией внешне-властного характера (например, главный бухгалтер, руководитель департамента министерства и т. п.).

Следовательно, неправомерно обозначать все многообразие подобного рода управленческих действий как организационных. Предпочтительнее характеризовать их как функциональные действия, ибо они направлены на обеспечение реализации именно функций данного исполнительного органа в рамках преимущественно внут-риаппаратных служебных отношений. Такого рода действия либо предшествуют реализации исполнительной власти, либо являются следствием, вытекающим из процесса такой реализации, либо, наконец, служат одним из вариантов этой реализации в пределах компетенции определенного должностного лица.

Все они могут быть как правовыми, так и неправовыми.

Таким образом, классификационный подход к формам управления подводит к выводу о наличии правовых либо неправовых

форм. Реализация исполнительной власти возможна только в ад- министративно-правовой форме. Государственно-управленческая деятельность может быть выражена в обеих формах.

Административно-правовая форма может быть представлена многообразно, образуя своеобразную систему действий исполнительных органов (должностных лиц):

а) по степени юридического выражения: основные (издание правовых актов) и базирующиеся на них, то есть различные дей-

ствия, влекущие определенные юридические последствия или имеющие определенную юридическую направленность (регистрационные, разрешительные, надзорные, предупредительные, пресекатель-ные, обеспечительные действия, лицензирование, санкционирование и т. п.). Во всех случаях необходимо учитывать степень их связи с изданием правовых актов управления;

б) по достигаемым результатам: позитивное регулирование (утверждение программ социально-экономического развития и т. п.) либо реакция на негативные явления в сфере государственного

управления;

в) по направленности: воздействующие на общественные отношения в сфере государственного управления (внешняя направленность) либо на деятельность нижестоящего управленческого аппарата (внутренняя направленность);

г) по объему: общеобязательные либо адресованные конкретным объектам; д) по масштабности: вся система исполнительной власти (го-

сударственного управления) либо упорядочение работы внутри рабочего аппарата данного исполнительного органа (самоорганизация); е)

по характеру и методам решения вопросов компетенции:

процедурные (например, подготовка и принятие управленческого решения) и процессуальные (например, в рамках административного производства); ж) по субъектному выражению: односторонне выраженные либо

двух- и многосторонние (административно-правовые договоры); з) по инициативности', используемые субъектами исполнительной власти по собственной инициативе в силу требований закрепленной за ними компетенции либо являющиеся реакцией на инициативу других участников управленческих отношений (например, по жалобам граждан);

и) по условиям применения: нормальная общественная жизнь либо режим чрезвычайного или военного положения;

к) по отношению к другим субъектам государственной вла-

сти: используемые в отношениях с законодательными (представительными) либо судебными органами;

л) по особенностям объекта управляющего воздействия: в

зависимости от формы собственности (государственные, кооперативные, акционерные, коммерческие, коллективные, частные, индивидуальные объекты);

м) по юридическому содержанию: дозволительные, запретительные либо предписывающие.

Таким образом, исполнительная власть имеет только юриди ческие формы своего выражения (власть не может быть выражена в семинарах и совещаниях, в моделировании, в делопроизводстве и т. п.). В их системе главенствующая роль отводится правовым ак там управления. . • :

§ 3. Правовые акты управления: понятие, юридическое значение

Правовые акты управления являются основной юридической (административно-правовой) формой реализации задач и функций исполнительной власти. Наиболее значимые качества, определяющие их юридическую природу, следующие:

а) правовой акт управления (таково его наиболее распространенное обозначение) представляет собой юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;

б) правовой акт управления издается только полномочным субъектом исполнительной власти или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;

в) правовой акт управления — юридическо-властное волеизъявление соответствующего субъекта исполнительной власти, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;

г) правовой акт управления — одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими исполнительную власть в целом;

д) правовой акт управления содержит в себе юридически-вла- стное предписание субъекта исполнительной власти, обязательное для адресата; он императивен;

е) правовой акт управления определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;

ж) правовой акт управления может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения адми- нистративно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;

з) правовой акт управления подзаконен, то есть он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения;

и) правовой акт управления занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа исполнительной власти (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы исполнительной власти;

к) правовой акт управления представляет собой юридическую разновидность служебных документов, постоянно используемых в

процессе деятельности исполнительных органов (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т. п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;

л) правовой акт управления, как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);

м) правовой акт управления с учетом ранее изложенных его качеств издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. Общие правила такого рода, к сожалению, отсутствуют; существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам исполнительной власти (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);

н) правовой акт управления может быть в установленном действующим законодательством или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;

о) правовой акт управления в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).

Таким образом, правовой акт управления есть основанное на законе одностороннее юридически-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.

В таком понимании этот вид юридических актов опосредует . взаимоотношения между сторонами управленческих отношений, точнее — между управляющей и управляемой сторонами, между субъектами и объектами управления.

В правовых актах управления решаются многие вопросы де тализации и конкретизации общих правовых норм, содержащихся в правовых актах законодательных (представительных) органов государственной власти. . •

Правовые акты управления по масштабности их действия не ограничиваются сферой государственного управления. В ряде случаев с их помощью регламентируются отдельные стороны общественных отношений, составляющих предмет не административного, а иных отраслей российского права. В наибольшей степени это касается финансовых отношений, частично трудовых, земельных и др. В частности, именно на их основе возникают налоговые, природо-охранительные правоотношения.

Правовые акты управления отличаются от актов судебных органов государственной власти своим преимущественно позитивным характером, выражающимся в том, что с их помощью организуется процесс функционирования механизма исполнительной власти с целью упорядочивающего воздействия на различные стороны государственной и общественной жизни. Судебные акты имеют ярко выраженный юрисдикционный характер; для управленческих актов юрисдикция не является приоритетной. Кроме того, правовые акты управления не могут отменить либо изменить судебные акты, в то время как последние такую возможность в отношении их имеют. Наконец, правовые акты нередко играют роль доказательств в судебном процессе (например, по жилищным, трудовым, административным делам).

Правовые акты управления иногда характеризуются как

кон-клюдентные.

Взятый из гражданско-правового лексикона, этот термин призван охарактеризовать часто встречающиеся в управленческой практике повеления, не имеющие характера, например, письменного акта. Это — сигнал светофора, свисток милиционера, дорожный знак и т. п. Больше оснований, однако, не рассматривать подобные повеления как правовые акты управления, поскольку в них получают свое опосредованное выражение соответствующие адми-

нистративно-принудительные меры, обеспечивающие общественную безопасность и порядок в сфере государственного управления. Несоблюдение таких повелений может повлечь за собой издание правового акта (например, о привлечении к административной ответственности).

§ 4. Виды правовых актов управления

Цели, задачи и функции исполнительной власти практически реализуются в правовых управленческих актах различного характера и содержания. Соответственно имеются условия, необходимые для классификации этого вида юридических актов по различным критериям.

Основной критерий их классификации — юридические свой-

ства актов.

В соответствии с ним правовые акты управления подразделяют на нормативные и индивидуальные.

Нормативные акты непосредственно выражают регулятивную функцию административного права. В них содержатся администра- тивно-правовые нормы, регулирующие однотипные управленческие общественные отношения путем установления определенных правил должного поведения в сфере государственного управления, рассчитанных на длительное применение (исполнение) и не имеющих конкретного, то есть персонифицированного, адресата (например, нормы, содержащиеся в правилах дорожного движения, в са-нитарно-гигиенических правилах и т. п., распространяются на всех, кто так или иначе совершает определенные действия в названных областях).

Нормативные акты управления являются наиболее емким выражением процесса реализации исполнительной власти. Это — юридические акты подзаконного административного нормотворчества, или правоустановителъные акты. Их подзаконность — свидетельство вторичности такого нормотворчества. Тем не менее роль управленческих нормативных актов существенна, что находит свое выражение в их содержании. Такого рода правовыми актами:

а) конкретизируются нормы высшей юридической силы, то есть содержащиеся в законодательных актах. Например, на основании Закона о Правительстве Российской Федерации последним был утвержден Регламент заседаний Правительства, конкретизирующий и детализирующий общие нормы, содержащиеся в названном законе;

б),определяются типовые правила поведения в сфере государственного управления. Например, таможенные правила, правила приватизации государственных и муниципальных предприятий и т.

п.;

в) проводятся в жизнь различного рода социально-экономические программы. Например, программы приватизации, демонополизации и т. п.;

г) определяется организационно-правовой статус звеньев исполнительного аппарата, непосредственно подведомственных Президенту или Правительству РФ (аналогичные акты принимаются на нижестоящих уровнях государственной организации России). Например, положения о министерствах, государственных комитетах и федеральных службах РФ;

д) обеспечивается механизм реализации конституционного статуса граждан и общественных объединений (например, о свободе совести и вероисповеданий, об образовании и т. п.);

е) устанавливаются необходимые ограничения и запреты, возлагаются специальные обязанности или предоставляются специальными права, реализуемые в сфере государственного управления.