Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

общественный фонд — один из видов некоммерческих фондов! Он представляет собой не имеющее членства общественное объе-1 динение, цель которого заключается в формировании имущества на] основе добровольных взносов, иных не запрещенных законом по-.] ступлений и использовании данного имущества на общественно! полезные цели;

общественное учреждение — не имеющее членства обществен- \ ное объединение, ставящее своей целью оказание конкретного вида ] услуг, отвечающих интересам участников и соответствующих устав-;) ным целям такого объединения;

орган общественной самодеятельности — не имеющее член- \

ства общественное объединение, целью которого является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Его решение направлено на удовлетворение неограниченного круга лиц, чьи интересы связаны с достижением уставных целей и реализацией программы органа общественной самодеятельности по месту жительства;

союзы (ассоциации) могут создаваться вышеназванными обще-', ственными объединениями на основе учредительных договоров (или , уставов), образуя новые общественные объединения.

Взависимости от формального способа их легализации обще-: ственные объединения подразделяются на объединения, получившие государственную регистрацию, и организации, действующие без такой регистрации. Зарегистрированное общественное объединение приобретает статус юридического лица, а его орган — правомочия по осуществлению прав и обязанностей в соответствии с уставом.

Незарегистрированное общественное объединение не приобретает прав юридического лица. Но оно является, в частности, субъек- , том административного права.

Взависимости от территориальной сферы деятельности обще- i ственные объединения бывают общероссийские, межрегиональные,; региональные и местные.

Общероссийские — действующие на территории более поло-; вины субъектов РФ и имеющие там свои структуры;

межрегиональные — действующие на территории менее поло-1 вины субъектов РФ, имея там свои структуры;

региональные — действующие в пределах территории одного 1 субъекта РФ;

местные — действующие в пределах территории органа мес-| тного самоуправления.

Разумеется, что в данном случае имеются в виду территори-! альные границы деятельности общественного объединения в COOT- j ветствии с его уставными целями.

Взависимости от принципа организации общественные объе-1 динения делятся на основанные на членстве и не имеющие член-

ства. Члены объединений имеют права и несут обязанности в соответствии с уставом объединения. Участники общественного объединения, не имеющего членства, принимают участие в его деятельности без обязательного оформления условий своего участия.

§ 2. Основы административно-правового статуса общественных объединений

Административная правосубъектность общественных объединений включает комплекс принадлежащих им прав и обязанностей, реализуемых во взаимоотношениях с субъектами исполнительной власти и гражданами. Государство, закрепляя административную правосубъектность общественных объединений, тем самым определяет виды административных правоотношений, в которых они могут выступать в качестве субъектов.

Наиболее важные вопросы, связанные с общественными объединениями, как уже отмечалось, решены в законе о них. Он определяет содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и ликвидации.

Исходным в определении статуса общественных объединений является запрет на создание объединений, преследующих незаконные цели, и осуществление деятельности, посягающей на здоровье и нравственность населения, права и законные интересы граждан.

Законом определены важнейшие требования к содержанию устава общественного объединения, в силу чего он является важным документом, регламентирующим организацию и деятельность объединения, а также порядок его реорганизации и ликвидации.

Государство не руководит деятельностью общественных объединений. Действует принцип взаимного невмешательства: не допускается вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, а последних — в деятельность указанных органов и их должностных лиц.

Государство проникает во внутреннюю жизнь общественных объединений в той мере, в какой определяет требования к содержанию устава, то есть к тому, что в нем должно быть отражено: кто может быть их членами и участниками, объекты их собственности, взаимоотношения с бюджетом, источники их средств и т. п. Их деятельность как юридических лиц регламентируется гражданским законодательством. На работников аппаратов общественных объединений, работающих по найму, распространяется законодательство РФ о труде и социальном страховании.

Во всех случаях, когда отношения между общественными объединениями и государством регулируются правом, они не носят характера подчинения или субординации. Форма взаимодействия

между ними -.— согласование либо участие в обсуждении и решении вопросов.

Вместе с тем законом закреплены определенные полномочия по конкретным вопросам взаимодействия государства и общественных объединений.

Общественные объединения вправе участвовать в выработке решений органов государственной власти и органов местного самоуправления; проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; представлять и защищать свои права, своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти, органах местного самоуправления и общественных объединениях; вносить предложения в органы государственной власти и др. Важной гарантией прав общественных объединений является норма закона, согласно которой они вправе осуществлять в полном объеме полномочия, предусмотренные законами об общественных объединениях.

Общественные объединения не могут самостоятельно заниматься правотворчеством, но в установленных законом случаях и формах участвуют в этом процессе. При этом влияние их может быть весьма существенным. Например, органы государственной власти обязаны привлекать полномочных представителей общественных объединений инвалидов для подготовки и принятия решений, затрагивающих интересы инвалидов. Решения, принятые с нарушением этой нормы, могут быть признаны недействительными в судебном порядке.

Помимо установления общих правовых основ статуса общественных объединений государство влияет на них и иными способами.

Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию общественных объединений. Правда, общественное объединение< вправе не регистрироваться, но в таком случае оно не приобретает прав юридического лица.

Орган, регистрирующий общественные объединения, контролирует соответствие их деятельности уставным целям. Он может запрашивать у руководящих органов общественных объединений их распорядительные документы; направлять своих представителей для участия в проводимых общественными объединениями мероприятиях; в установленных случаях может вынести руководящим органам объединений письменное предупреждение с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения1.

Финансовые органы контролируют источники доходов общественных объединений, размеры получаемых ими средств и уплату налогов.

1 См. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. "О противодействии экстремистской деятельности" // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

Надзор и контроль за выполнением общественными объединениями существующих норм и стандартов могут осуществлять органы надзора за соблюдением законодательства об охране окружающей среды, противопожарных, санитарно-эпидемиологических правил и иные органы государственного надзора.

Важнейшей обязанностью общественных объединений является соблюдение законодательства Российской Федерации. Их деятельность может быть приостановлена по решению суда в случае нарушения Конституции РФ, конституций, уставов субъектов РФ, законодательства РФ.

Порядок приостановления устанавливается федеральными законами.

Общественное объединение может быть ликвидировано по решению суда при совершении действий, направленных на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни; при нарушении своими действиями прав и свобод граждан; неоднократных или грубых нарушениях закона или иных правовых актов либо при систематическом осуществлении общественным объединением деятельности, противоречащей его уставным целям.

Статус политических партий непосредственно определяется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. "О политических партиях". Он регулирует реализацию права граждан РФ на объединение в политические партии, а также особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации таких партий.

Политическая партия — общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.

Закон устанавливает требования, которым должна удовлетворять политическая партия, принципы ее деятельности, способы создания политической партии, основные начала организации ее системы и т. д.

В законе отражены определенные аспекты административно-правового статуса политической партии. В частности, закреплен принцип взаимного невмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, равно как и невмешательства политических партий в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Лица, замещающие государственные и муниципальные должности, не вправе использовать свое должностное положение в интересах политических партий. Они не могут быть связаны решени-

ями политической партии при исполнении своих должностных обязанностей, Данное требование не распространяются на депутатов; законодательных (представительных) органов государственной власти

иместного самоуправления. Структуры политических партий не могут образовываться в государственных органах.

Хотя для образования политической партии не .требуется раз- ; решения государственного органа, тем не менее государство конт-,|

ролирует создание политических партий в форме их государствен- i ной регистрации, осуществляемой в настоящее время органами юс- ! тиции. Законом предусмотрены основания отказа в государственной; регистрации политической партии.

Государство осуществляет финансирование политических пар- ! тий, а их финансовая деятельность котролируется налоговыми орга- j нами.

Деятельность политической партии может быть приостановлена, а партия ликвидирована лишь по решению суда.

Статус профсоюзных организаций определяется Законом РФ ] от

8 декабря 1995 г. "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности"1.

Профсоюзы — добровольное общественное объединение граждан, связанных общими производственными, профессиональными интересами по роду их деятельности, создаваемое в целях предста-

вительства и защиты их социально-трудовых прав и интересов.

Профсоюзы имеют целью защиту трудовых и социальных прав своих членов. Они независимы в своей деятельности от органов ис- | полнительной власти, органов местного самоуправления, работодателей, их объединений, политических партий и других общественных объединений, им неподотчетны и неподконтрольны. Профсоюзы защищают право своих членов на труд, ведут переговоры и заключают

садминистрацией коллективные договоры, контролируют | их выполнение. Они контролируют соблюдение законодательства о труде

иего охране, имеют право на организацию и проведение забастовок в соответствии с законодательством.

Профсоюзы располагают значительными юридическими возможностями активно влиять на правотворчество по вопросам защиты социальных прав и интересов работников. Так, предложения общероссийских профсоюзов и их объединений должны учитываться федеральными органами государственной власти при рассмот- | рении проектов законодательных актов, затрагивающих социально-трудовые права работников; органы исполнительной власти и органы местного самоуправления принимают проекты нормативных пра- | вовых актов по таким вопросам с учетом мнения соответствующих профсоюзов. Профсоюзы могут вносить предложения о принятии компетентными государственными органами законов и иных нор-

1 См. также гл. 4 Трудового кодекса РФ.

мативных правовых актов, касающихся социально-трудовой сферы. Они вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам охраны труда и т. д.

Профсоюзы играют важную роль в защите трудовых прав работников. Так, в установленных случаях расторжение трудового договора с работником—членом профсоюза по инициативе работодателя может быть произведено только с предварительного согласия соответствующего профсоюзного органа.

Отношения профсоюзов с работодателями, их объединениями, органами государственной власти и органами местного самоуправления строятся на основе: а) социального партнерства; б) взаимодействия сторон трудовых отношений, их представителей; в) системы коллективных договоров и соглашений.

Профсоюзы обладают некоторыми правами, обеспечивающими им возможность влиять на формирование властных структур, осуществление их деятельности. Так, они вправе участвовать в выборах органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с законодательством; на паритетных началах с другими партнерами участвовать в управлении государственными фондами социального страхования, занятости, медицинского страхования, пенсионным и другими фондами; взаимодействовать с государственными органами и органами местного самоуправления по развитию санаторно-курортного лечения, учреждений отдыха, туризма, массовой физической культуры и спорта и т. п.

Помимо прав, предусмотренных Законом о профессиональных союзах, их права и гарантии деятельности в области социального страхования и охраны здоровья, социального обеспечения, улучшения жилищных условий работников устанавливаются соответствующими федеральными законами, а также законами субъектов РФ.

Законодательством установлены определенные гарантии прав профсоюзов и их работников. В частности, приостановить или прекратить их деятельность возможно только в судебном порядке.

§ 3. Законодательные основы правового положения религиозных объединений

Конституция РФ закрепляет право каждого на свободу совести, свободу вероисповедания. Граждане могут пользоваться правом на свободу вероисповедания индивидуально, а также совместно, путем создания религиозных объединений.

Специальным актом, определяющим основные параметры правового положения таких объединений, является Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и религиозных объединениях"1. Он отражает принципиальные позиции государства в

1 ВВС РФ. 1990. № 21. Ст. 240; см. также СЗ РФ. 1995. № 5. Ст. 346.

отношении религиозных объединений и религиозных объединений по отношению к государству, а также в общих чертах виды и объем правосубъектности этих объединений.

Законодательное урегулирование этих вопросов имеет целью, во-первых, создать наиболее благоприятные условия для реализации гражданами права на свободу вероисповедания, во-вторых, не допустить злоупотребления этим правом, посягательства на лич-

ность, права и свободы граждан.

В Российской Федерации религиозные объединения отделены от государства. Это прежде всего означает, что государство, хотя и определяет правовой режим осуществления права на свободу совести,

свободу вероисповедания, но ни само государство, ни его органы и должностные лица не вмешиваются в вопросы определения гражданами своего отношения к религии, в законную деятельность религиозных объединений. Они не могут поручать последним выполнение каких-либо государственных функций.

На территории РФ не могут учреждаться органы исполнительной власти и государственные должности, специально пред-

назначенные для решения вопросов, связанных с реализацией гражданами права на свободу вероисповедания.

Вместе с тем Закон о свободе вероисповедания как акт государственной власти определяет сущность и некоторые виды религиозных объединений, а также определяет реквизиты устава (положения) религиозного объединения.

Государство охраняет законную деятельность религиозных объединений и в то же время контролирует соблюдение ими относящегося к ним законодательства.

Регистрация уставов (положений) входит в исключительную компетенцию Министерства юстиции РФ, органов управления в области юстиции субъектов РФ по правилам, установленным законом.

Принципиальным в статусе религиозных объединений является то, что они образуются и действуют на основании своих уставов (положений); не могут вмешиваться в дела государства; участвовать в выборах органов государственной власти и в деятельности политических партий. Однако могут участвовать в социально-культурной жизни общества в соответствии с законодательством, регулирующим деятельность общественных объединений. Ввиду всеобщности требований принципа законности они относятся также к религиозным объединениям.

Служители культа и члены религиозных объединений признаются субъектами определенных нарушений законодательства о религиозных культах.

Деятельность религиозных объединений может быть прекращена по решению общего собрания учредителей, съезда (конференции), его образовавших; решением суда, если деятельность ре-

лигиозного объединения противоречит его уставу (положению) и действующему законодательству. Нарушение законодательства отдельными членами религиозных объединений не влечет ответственности всего объединения в целом.

При Президенте РФ создан Совет по взаимодействию с религиозными объединениями. Он является консультативным органом, осуществляющим предварительное рассмотрение взаимодействия с религиозными объединениями и повышение духовной культуры общества1.

1 Положение о Совете по взаимодействию с религиозными объединениями при Президенте РФ // Российская газета. 1995. 30 авг.

РАЗДЕЛ III

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ И

МЕТОДЫ

Г л а в а 11

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

§ 1. Понятие административно-правовых форм

Государственная власть не реализуется сама по себе. Она все гда воплощается в конкретных действиях различного рода, выра- ] жающих ее содержание и направленность и совершаемых ее субъ- :* ектами, то есть соответствующими государственными органами. Дан- {• ное условие полностью применимо и к деятельности исполнитель- \. ных органов государственной власти, повседневно и многообразно ;

ее реализующих. ; Изложенная позиция позволяет определить сущность и провести

видовую классификацию форм государственно-управленческой деятельности (форм управления). В соответствии с современным законодательством данная категория может характеризоваться в качестве форм реализации исполнительной власти.

В общенаучном толковании "форма" органически связана с иной категорией такого же плана, а именно — с "содержанием". В таком аспекте под формой понимается тот или иной вариант выражения содержания. Применительно к исполнительной власти форма является способом выражения ее государственно-правового содержания, то есть всех гех качеств (прежде всего юридических), которые характеризуют ее как специфическую ветвь единой государственной власти. Это — верная в методологическом плане, однако достаточно общая посылка. Дело в том, что содержание исполнительной власти раскрывается и в ее функциях, и в компетенции ее субъектов, и в методах, используемых ими в интересах решения поставленных перед ними задач и т. п. В совокупности все это дает представление о том, для чего формируется система исполнительной власти, что она и ее отдельные звенья практически делают ради осуществления государственно-управленческой деятельности. При этом имеются в виду такого рода действия субъектов исполнительной власти, которые типичны в своих основных проявлениях, независимо от особенности организационно-правового статуса того или

иного исполнительного органа. Содержание государственно-управ- ленческой деятельности поддается тем самым достаточно отчетливому восприятию.

В то же время ограничиться констатацией лишь данного методологического момента недостаточно. Внимание, в частности, не может не привлечь следующее весьма существенное обстоятельство. Каждый орган исполнительной власти либо его представитель (должностное лицо) в силу закрепленной за ними компетенции имеют возможность действовать тем или иным образом в тех или иных конкретных ситуациях. Превращение такой возможности в реальность предполагает в обязательном порядке совершение ими определенных активных действий (например, принятие решения, рассмотрение и разрешение жалобы гражданина, осуществление регистрационных или контрольно-надзорных действий и т. п.). Подобные действия выражают содержание государственно-управленческих функций, в них реализуется компетенция данного субъекта управления. Но что означает их совершение? Придание им того или иного варианта внешнего выражения. Только выраженные подобным образом, они становятся реальным, то есть работающим средством решения управленческих задач и функций.

Однако действия, совершаемые субъектами исполнительной власти, по своему характеру и назначению различны. Значит, должны быть различными и варианты их внешнего выражения. Особое значение при этом имеет тот факт, что в таком выражении прежде всего нуждаются те из них, в которых заключено непосредственное управляющее (упорядочивающее) воздействие того или иного субъекта исполнительной власти на соответствующий объект. Иначе цель управления вообще не достигается.

С другой стороны, исполнительные органы осуществляют многие действия, непосредственно не связанные с управляющим воздействием. Например, это действия, обеспечивающие подготовку указанного воздействия либо его эффективность, сбор информации о результатах управляющего воздействия (разработка проектов управленческих решений, контроль за выполнением принятых решений и т. п.).

Сочетание действий различного назначения придает механизму исполнительной власти состояние постоянного "движения", позволяет ему практически реализовать свое конституционное назначение.

Внешнее выражение этих действий осуществляется по-разному. Если субъект исполнительной власти выполняет функции непосредственного управляющего воздействия, его действия подобного рода всегда получают свое внешнее выражение "за пределами" его аппарата, то есть в его взаимодействии с объектами управления

(например, с нижестоящими исполнительными органами,