Материал: Uchebnik_po_administrativnomu_S_formatirovaniem-1

ных выводов по причинам, вызвавшим приостановление, прекращается его действие или исполнение. Затем уже, в зависимости от результатов, акт продолжает действовать, если устранены содержащиеся в нем дефекты, либо отменяется.

Наиболее типичные случаи приостановления действия и исполнения правовых актов управления следующие:

а) Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Федерации в случае их противоречия Конституции РФ и федеральным законам (ст. 85 Конституции РФ);

б) Правительство РФ в целях реализации своих постановлений и распоряжений на всей территории страны в пределах своей компетенции имеет право приостанавливать акты федеральных органов исполнительной власти;

в) принесение протеста прокурора на постановление о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста;

г) подача жалобы в течение десяти дней со дня вынесения постановления о наложении административного взыскания приостанавливает его исполнение до рассмотрения жалобы.

§ 6. Административно-правовой договор

Ранее неоднократно упоминался административно-правовой договор.

Существует ли он в практике государственно-управленческой деятельности, и если да, то какова его роль в реализации исполнительной власти? Проблема эта дискуссионна; до сих пор термин "административные договоры" в законодательстве не употребляется.

В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти действительно иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и

Дальнейшее развитие механизма государственно-управленческой деятельности в условиях постепенного перехода к рыночным отношениям, совершенствование принципа федерализма вновь выдвигают проблему административно-правовых договорных отноше-

ний на позиции одной из актуальных, выражающих, в частности, процесс эволюции административно-правовых форм реализации исполнительной власти или же управленческих функций. Все чаще при характеристике взаимоотношений между различными субъектами исполнительной власти между ними и негосударственным формированиями используется термин "соглашение". Однако в буквальном смысле в подобных случаях еще нет возможности того юридического равенства сторон, которое характерно для гражданско-правовых отношений. Далеко не всегда некоторые элементы подобного рода проявляются в сфере государственного управления прямо. Даже при условии категорического утверждения жизненности ад- министративно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а другие — в отношениях между несоподчиненными и т. п.

Иногда утверждается, что органы исполнительной власти заключают ряд сделок, которые служат средством реализации их управленческих задач и функций. Иллюстрируется же это положение примером покупки инвентаря и оборудования или заключения договоров с научными учреждениями на предмет проведения исследовательских работ, то есть типичной гражданско-правовой сделкой. Очевидно, что никакого отношения к правовым формам реализации исполнительной власти указанные соглашения не имеют, так как субъект управления здесь не выступает в качестве носителя юридически-властных полномочий. Очевидно и другое — вспомогательное по отношению к основной управленческой деятельности значение такого рода соглашений. Из гражданско-правовых договоров могут возникать последствия административно-правового характера (например, административные штрафы за нарушение договора перевозки), но это не превращает возникающие отношения, да и сам договор перевозки в административно-правовые категории. Невозможно четко разграничить административно-правовые и граждан- ско-правовые элементы и в нормативном материале по управлению федеральным имуществом, по осуществлению инвестиционного налогового кредита и т. п.

Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили ни своего четкого понимания, ни должного юридического оформления; можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров. Эти элементы, однако, чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сложившейся самостоятельной правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они могут по своему характеру приближаться к таковой. Но и тогда в них не находят прямо-

го выражения задачи и функции исполнительной власти, а потому их и нельзя (за редким исключением) отнести к правовым формам реализации исполнительной власти.

-», Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфе ре государственного управления может свидетельствовать Феде

ральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъек тов Российской Федерации". В контексте этого закона договор при знается правовой формой разграничения предметов ведения и пол номочий между органами государственной бласти РФ и ее субъек тов, а соглашение — правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнителями субъек тов РФ друг другу части своих полномочий.

Аналогичного характера косвенные варианты некоторых адми- нистративно-правовых связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы местного самоуправления; также на договорной основе она вправе передавать им часть своих полномочий; вступать в договорные связи с исполнительными органами других краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т. п.

В столь же опосредованной форме элементы административ- но-правовых договоров обнаруживаются при анализе ряда законодательных актов (например, о поставках продукции, налогах, об управлении федеральным имуществом и т. п.). Определенные элементы такого рода имеют место и в трудовом законодательстве (например, предварительное соглашение об условиях поступления на государственную службу).

Еще один пример. Водный кодекс РФ предусматривает возможность заключения договора пользования водными объектами между органами исполнительной власти субъектов РФ и водопользователем. Имеется в виду соглашение между названными сторонами о порядке использования и охраны водных объектов1. Содержание такого соглашения выходит за рамки чисто гражданско-правовых отношений.

В настоящее время административно-правовые соглашения

заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, при формировании администрации государ-

См. СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4471.

ственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.

Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридически-влас- тной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридически-властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридически-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретных административных правоотношений, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властногосубъекта управления в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административ- но-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.

Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти, оснований не имеется. Их роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального использования в сфере государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.

Г л а в а 12

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ МЕТОДЫ

§ 1. Понятие административно-правовых методов

В общепринятом понимании метод означает способ, прием практического осуществления чего-либо. Применительно к государ- ственно-управленческой деятельности под ним понимается способ, прием практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме.

Следовательно, метод управления есть средство практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей.

Методы управления разнообразны, ибо различны по своему назначению субъекты исполнительной власти, различны и находящиеся под их воздействием объекты. Но это не исключает возможности определенным образом типизировать их в интересах выявления присущих им наиболее значимых свойств и специфических черт.

Наиболее характерно для методов управления следующее. Во-первых, они органически связаны с целевым назначением

этого вида государственной деятельности как особого варианта практической реализации единой государственной власти.

Во-вторых, они выражают управляющее (упорядочивающее) воздействие субъектов исполнительной власти на соответствующие объекты.

В-третьих, они непосредственно выражаются в связях между субъектами и объектами государственного управления как формы практической реализации исполнительной власти.

В-четвертых, они используются субъектами исполнительной власти в качестве средств реализации закрепленной за ними компетенции.

В-пятых, метод управления всегда имеет своим адресатом соответствующий объект (индивидуальный либо коллективный).

В-шестых, с учетом многообразия приемов и способов реализации управленческой компетенции метод управления есть определенная возможность решения управленческих задач, стоящих перед субъектом исполнительной власти.

•

I

В-седьмых, в методах управления в соответствующем объеме находит свое выражение государственный (публичный) интерес, управляющая воля государства.

В-восьмых, метод управления всегда непосредственно выражает принадлежащие государству и его исполнительному аппарату полномочия юридически-властного характера.

В-девятых, для методов управления характерна правовая форма их непосредственного практического выражения. Свое наиболее ощутимое проявление они получают в правовых актах управления.

В-десятых, выбор конкретных методов управляющего воздействия находится в прямой зависимости не только от особенностей организационно-правового статуса субъектов исполнительной власти, но прежде всего — от особенностей объекта управления (например, от формы собственности, от его индивидуального или коллективного характера и т. п.).

Итак, по главным своим показателям метод управления есть средство целенаправленного управляющего воздействия. Такой подход к его пониманию сближает его с методом правового регулирования

управленческих общественных отношений. Общее для них — и тот, и другой являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний.

Главный критерий, необходимый для разграничения названных вариантов управляющего воздействия в методологическом смысле,

следующий: метод правового регулирования — функция административного права; метод управления — функция субъекта адми-

нистративного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления).

Метод управления, будучи способом непосредственного управляющего воздействия со стороны исполнительного органа (должностного лица) на соответствующий объект, несет в своем содержа нии определенный "заряд" юридически-властных полномочий, совокупность которых непосредственно предопределена сущностью административно-правового регулирования.

Метод управления фактически выражает различные аспекты практической деятельности того или иного исполнительного органа (должностного лица), то есть помогает получить ответ на вопрос: как они действуют. Однако при этом появляется возможность значительного расширения его понятийной характеристики. И широкая трактовка методов управления встречается довольно часто, причем без должных оснований.

Действительно, в практической работе исполнительных органов (должностных лиц) используется богатый арсенал различных средств, совокупность которых служит интересам осуществления управляющего воздействия. Однако далеко не во всех этих сред-

ствах такое воздействие находит свое прямое выражение. Тем не менее они также квалифицируются в качестве методов управления.

Важность иных средств, используемых в работе органов управления, несомненна, но связываются они с решением задач иного порядка. Так, очевидно, что для принятия управленческого решения в виде правового акта субъект исполнительной власти предварительно проводит значительную работу, как-то: проведение определенных расчетов, создание схем возможных взаимосвязей, вызываемых данным решением, изучение результатов, достигнутых исполнением предыдущих решений по аналогичным вопросам, и т. п. В этих целях используются разнообразные средства — социологические, математические, графические и т. п. Все эти и подобные им действия выполняются до принятия решения в целях выработки ею наиболее эффективного варианта. Но самого управляющего воздействия еще нет; оно найдет свое выражение в будущем управленческом решении.

В равной мере можно характеризовать и иные действия управленческого характера, например, способы принятия управленческих решений (коллегиальный, единоличный, по согласованию, совместный и т. п.). В аппарате органов управления происходит распределение компетенции и ответственности между его структурными подразделениями и отдельными должностными лицами и т. п.

Несомненно, что налицо определенные приемы или способы управленческой работы. Но для того, чтобы признать их методами управления, оснований не имеется, так как все они не выража ют непосредственного управляющего воздействия. Нет здесь и отношений между субъектом и объектом управления, ибо все действия замыкаются в рамках аппарата данного исполнительного органа. Но если нет управляющего воздействия, 'нет и собственно методов управления.

Вот почему не следует выделять в качестве самостоятельных методов управления математические, графические, социологические, исследовательские, воспитательные и прочие средства, ни в коей мере не умаляя при этом их значимости и для обеспечения нормальной работы аппарата управления. Подобного рода действия можно отнести к так называемым организационным мероприятиям (операциям), находящим свое внешнее выражение, как правило, в неправовых формах государственно-управленческой деятельности и не вызывающих прямых юридических последствий внешнего характера, то есть не оказывающих влияния на объект управления.

Таким образом, следует различать:

а) методы управляющего воздействия; они всегда имеют внешнее юридически-властное значение и выражение и являются собственно методами управления;

б) методы организации работы аппарата управления; они имеют чисто внутриаппаратное значение;

в) методы совершения отдельных управленческих действий;

это методы процедурного характера.

Первые из них — административно-правовые методы. В них проявляются все основные качества, присущие государственно-уп- равленческой деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть. С помощью такого рода методов, имеющихся в том или ином наборе в распоряжении каждого субъекта исполнительной власти, управляющее воздействие на объект практически осуществляется путем использования административно-правовых форм управления. Налицо — прямая связь между административ- но-правовыми формами и административно-правовыми методами. Практически тот или иной метод управления находит свое выражение в нормативных либо индивидуальных правовых актах управления.

Проблема административно-правовых методов чрезвычайно актуальна. Она обострена в настоящее время в связи с переходом к рыночным отношениям, с серьезными изменениями в механизме государственного управления и в организационно-правовом статусе многих субъектов управления и, что особенно важно, объектов (например, резкое усиление самостоятельности предприятий и территорий), с известным развитием договорных связей в сфере государственного управления.

Под -влиянием происходящих изменений вполне резонно ставится вопрос о границах использования в качестве метода управления прямых и односторонних юридически-властных предписаний субъектов исполнительной власти. Однако это вовсе не означает полного отказа от присущей государственно-управленческой деятельности властности. Она объективно необходима и в условиях, когда непосредственная база для прямого распорядительства сверху сокращается ввиду разгосударствления множества хозяйственных и иных объектов. Возрастает удельный вес общерегулятивных средств воздействия на экономику и другие области жизни общества. Этому способствует известная деформация организационно-правовых связей между субъектами и объектами государственного управления (устранение прямой организационной подчиненности предприятий министерствам и ведомствам, перенесение центра тяжести работ по непосредственному управлению в хозяйственные структуры нового типа — концерны, корпорации и т. п., укрепление реальных начал федерализма и пр.). Значительно усиливается обратное влияние объектов управления на исполнительный аппарат.

Однако все -эти новые явления пробивают себе дорогу к жизни с большими трудностями объективного и субъективного характера. Созданию их в немалой степени способствует отсутствие четко выраженных ориентиров реформации общественной жизни и правового их оформления, что нередко приводит к неработоспособное-

ти любых методов управления. В первую очередь это затронуло именно административно-правовые методы, поскольку в них получала свое наиболее полное воплощение односторонняя юридическая властность, нередко носящая откровенно приказной характер. Это неоправданно выводило их за рамки объективно необходимых в любых условиях и при любых системах управления разумных проявлений администрирования, понимаемого как нормальное управление, но не как бюрократическое извращение его общественно необходимой сути. Преодоление именно такого рода извращений, наглядно проявляющихся в методах управления, является долговременной задачей совершенствования механизма государственно-уп- равленческой деятельности.

Очевидно, что это должно повлечь за собой не косметическую, а глубинную перестройку системы правовых средств, используемых в целях обеспечения эффективного государственного упорядочивающего воздействия на все стороны управленческой действительности. Данный процесс — в повестке дня, что, однако, не устраняет значимости общих позиций, характеризующих сущность ад- министративно-правовых методов. Нельзя, в частности, игнорировать тот факт, что в конечном счете эти методы неотделимы от процесса реализации исполнительной власти, что государственное управление не может быть вытеснено гражданско-правовыми категориями договорного типа. За этими методами скрыто стремление обеспечить должный правовой порядок, должный уровень государственной дисциплины в сфере управления государственными и общественными делами.

Активность и эффективность экономических и иных реформ во многом определяется характером воздействия со стороны государства на развитие прежде всего экономических процессов. Оно находит свое прямое выражение не только в законодательстве, но и в управленческой деятельности, в методах ее практического осуществления. И это закономерно, так как именно в них получает свое наиболее полное выражение регулятивная роль государства как ведущего субъекта управления. Рыночные отношения не должны вести к ослаблению его роли, а следовательно, и используемых им средств реализации функций исполнительной власти. Речь должна идти об известной модификации методов управления в зависимости от особенностей регулируемых сфер общественной жизни (экономика, социальная и административно-политическая сферы). При этом следует учитывать, что в странах с развитой рыночной экономикой (например, в США) исполнительная власть решительно вторгается в экономические отношения, диктуя в необходимых случаях свою властную волю (особенно в области финансово-кредитных отношений).

Соответственно, в еще большей степени актуализируется проблема административно-правовых методов.

§ 2. Виды административно-правовых методов

Средства реализации управленческих задач и функций разнообразны, что дает основу для их классификации. Подобный подход к проблеме административно-правовых методов допустим как с общетеоретических, так и специальных позиций; последние основы- , ваются на первых и являются их конкретизацией с учетом особенностей сферы применения методов.

Собщетеоретических позиций проявляется действие универсальных методов любой деятельности — убеждения и принуждения. Эго — два взаимосвязанных "полюса" единого целого, то есть механизма обеспечения должного поведения и правопорядка. Они взаимно дополняют друг друга.

Спомощью средств убеждения прежде всего стимулируется должное поведение участников управленческих общественных отношений путем проведения воспитательных (включая правовое воспитание), разъяснительных, рекомендательных, поощрительных и иных мер преимущественно морального воздействия. Принуждение традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. В случае нарушения требований административно-правовых норм оно выражается в применении дисциплинарной или административной ответственности. При необходимости в обеспечении общественной безопасности действует особый комплекс принудительных мер, в совокупности с юридической ответственностью обозначаемых как административное принуждение.

Специальный подход к проблематике видовой классификации административно-правовых методов исходит прежде всего из характера (содержания) управляющего воздействия. Из множества классификационных вариантов, как правило, наиболее распространенным является выделение двух групп методов, а именно — административных и экономических. Акцент именно на этих вариантах порождает до сегодняшнего дня немало противоречивых суждений, разночтений, а потому проблема методов управления нуждается в детальном освещении.

Административное методы обычно квалифицируются в ка-

честве способов или средств внеэкономического или. прямого уп-

равляющего воздействия со стороны субъектов государственно-уп- равленческой деятельности на соответствующие объекты управления, независимо от конкретной области общественной жизни. Свое выражение они находят в совершении субъектом управления таких управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта уп-