К. В. Казарян
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОТ СОБОРНОГО УЛОЖЕНИЯ 1649 ГОДА ДО СОЗДАНИЯ ПОЛНОГО СОБРАНИЯ ЗАКОНОВ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
Многовековую историю России можно рассматривать как историю миграции. При анализе миграционных процессов в ретроспективном срезе наблюдаем весьма интересные явления, связанные с дипломатической миграцией, в частности, приглашение Рюрика с целью прекратить междоусобные войны между различными частями (княжествами), заключения браков с учетом династического происхождения, проведения Петром I революционных реформ, направленных на привлечение высококвалифицированных специалистов для укрепления мощи российского государства [1].
Изучение трудов таких ученых, как Н. М. Карамзин [2], В. О. Ключевский [3], А. А. Кауфман, подтверждает тезис о том, что именно благодаря активной иммиграционной политики русских правителей, направленной на активное привлечение иностранцев, сформировалась в конце XVII века государственная миграционная политика (и она выступала в виде одной из государственных функций), занимающая одно из основных мест как во внутренней, так и во внешней политике Российского государства.
К сожалению, в Княжеской Руси не имелось норм права, регулирующих внутреннюю миграцию, однако древнерусское право частично регулировало сферу торговли с иностранными купцами [4]. Детально были урегулированы отношения в сфере внешней трудовой миграции с Византией путем заключения международных договоров 907, 911, 944 годов.
Следующий этап в формировании миграционной политики связан с царствованием Ивана Грозного в 1547 году, который радикально изменил направленность с переселенческо-колони- зационного характера, сосредоточенного на решение внутриго-
36
сударственных вопросов Руси (в частности, колонизация Севе- ро-Восточной части Руси), – на оборонительный, направленный на обеспечение национальной безопасности и охрану границ, в связи с тем, что с востока и юга продолжались набеги наследников Золотой Орды.
Законодательное оформление миграционных отношений впервые получило свое отражение в Соборном Уложении 1649 года, которое стало первым государственным нормативным актом, закрепившим различные институты миграционного права, в частности, институт удостоверения личности, оформления въездных и выездных документов, тем самым заложив основы миграционного учета населения и миграционного контроля населения [5].
Зарождение миграционного контроля в древнерусском государстве прослеживается с помощью правового анализа статей 1–6 VI главы «О проезжих грамотах в иные государства», статьи 48, 55 главы XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги», а также главы «Проезжих грамотах для иностранцев», в которых установлены документы необходимые для пресечения границы, установления цели пересечения и контроль над дальнейшим продвижением на территории государства. В первую очередь такие меры были направлены на предупреждение незаконной миграции и обеспечение национальной безопасности.
Прогрессивный характер Соборного уложения 1649 года, прежде всего, заключался в том, что он закреплял новый порядок оформления выезда за границы Древнерусского государства, который ранее проводился Посольским приказом, так как специализированный нормативный акт отсутствовал.
По новым правилам вводился запрет на любое пресечение границы без получения специальных документов – проезжих грамот, которые выдавались воеводами свободно «без всякого задержания». В случае затягивания процесса выдачи проезжей грамоты из-за бюрократической волокиты любым лицам, воеводы (в современном понимании – государственные служащие) обязывались возмещать причиненный ущерб в виде «простоя и
37
убытков», а также привлекались к юридической (дисциплинарной) ответственности, так как на них распространялась «государевы опала» [6, с. 23].
Появления института «извета» [7, с. 15], который уличал лица в измене либо других незаконных действий в отношении государства, был сопряжен с выездом за границу. В случае получении «извета», то есть доноса, становилось возможным проведение обыска или пыток [8, с. 95]. При получении подтверждающих данных о незаконных намерениях лица, покинувшего территорию без надлежащих документов, то есть проезжей грамоты и с целью «измены или иного какого лихого дела» [8, с. 95], то к нему применялась мера наказания – смертная казнь. Необходимо отметить, что в данном случае играл большую роль имеющийся у лица умысел против государственной власти и политический характер намерений у пересекавшего незаконно границу. Если же цель выезда не была связана с государственной изменой, а лишь – с торговлей, то назначалось более мягкое наказание в виде публичного битья кнутом «чтобы, на то смотря, иным не повадно было так делати» [1, с. 16–18].
Соборное Уложение 1649 года также регламентировало особый правовой режим пребывания в приграничных территориях с учетом обеспечения национальной безопасности и соблюдении национальных интересов [8, с. 195]. Данный режим был направлен на приграничные литовские и немецкие земли, а также на те случаи, когда данные земли вклинивались в территорию Древнерусского государства. В отношении проживающего на подобных территориях населения (помещик, крестьянин) устанавливался особый режим передвижения, разрешающий ему без оформления особой проезжей грамоты пересекать границу [9, с. 95].
Следующей революционной эпохой в области регулирования миграционных отношений стали Петровские реформы, которые кардинально поменяли направления проводимой миграционной политики и государственной практики регулирования миграционных процессов. Например, Н. Н. Белявский акцентировал внимание на том, что исходя из различных сложившихся «…юридических, политических и экономических воззрений эпо-
38
хи, мероприятия Правительства видоизменялись в административной практике» [10, с. 70]. Яркой иллюстрацией этого выступает тот факт, что в Московской Руси выезд за пределы государства при определенных обстоятельствах мог быть расценен как измена, а в эпоху правления Петра I наоборот наблюдалось поощрение привлечения специалистов из-за рубежа необходимых для прогрессивного развития российской государственности.
С наступлением петровской эпохи в истории российского государства произошли грандиозные изменения в сфере внешней политики, которые коснулись вопросов регулирования миграционных процессов в части установления системы миграционного учета – была введена система пропусков через границу. Проделанные меры законодательного и организационного характера, повлекли за собой рост лиц как въезжающих и так выезжающих.
При Петре I впервые законодательно закрепился правовой статус приглашенных высоквалифицированных специалистов как особой категории иностранных лиц. Ранее московские цари привлекали иностранцев, однако отдельной законодательной базы не было. Петр I лично «нанял в Голландии до 900 человек всевозможных мастеров, от вице-адмирала до корабельного повара, и истратил на 15-месячную заграничную поездку не менее 2,5 миллионов рублей» [11, с. 34–38].
Манифестом Петра I «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 года иностранцам («военного звания», купцам и «разным мастерам», правоведам) предоставлялся въезд в Империю с гарантией прав
ильгот [12].
ВМанифесте 1702 года Петром 1 делался акцент на том, чтобы «всячески улучшить и распространить торговлю» и чтобы «наши подданные могли тем более и удобнее научаться, по ныне им неизвестным познаниям. И тем искуснее становиться во всех торговых делах» [13].
Далее прослеживается запретительный характер законодательных мер, направленных на ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства.
39
Указом Петра I в 1714 году и Инструкцией 1719 года вводилась паспортная система для подданных Российской Империи, регламентирующая передвижение населения.
Государственный служащий в лице воеводы или губернатора имел полномочия пропуска через границу лишь тех лиц, которые имели соответствующие разрешительные документы. «Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих и прихожих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо» [14, с. 121].
Важнейшим этапом в формировании паспортной системы в России являлось принятие Петром I в 1724 году нормативно-пра- вового акта, названного «Плакат» [15].
Таким образом, зарождение и дальнейшее становление паспортной системы было связано с ужесточением государственного контроля за миграционными процессами, связанного с введением отдельных ограничительных мер в отношении правового статуса отдельных лиц.
Ретроспективный анализ миграционной деятельности Российской империи наглядно показал, что благодаря петровским реформам сформировалась паспортная система, которая предусматривала определенный контроль со стороны государства в миграционной сфере, с введением для определённых категорий иностранных граждан ограничений. Контрольно-надзорные обязанности в исследуемой сфере, в частности, въезд, выезд, передвижение, привлечение к ответственности за нарушение миграционного законодательства возлагались на полицию.
Таким образом, миграционная политика в Российской империи носила преимущественно переселенческий характер, что было связано с активным привлечением иностранцев с конца XVII века для формирования армии «нового строя» [16, с. 119–136], заселения и освоения своей территории, что в дальнейшем подтвердило ее эффективность.
В эпоху правления Екатерины II миграционные процессы стали иметь массовый характер. Издается ряд нормативных ак-
40