Материал: 4986

26

–ежегодный доклад (республики Алтай и Калмыкия, Сахалинская область (срок представления чётко зафиксирован – до 1 февраля) 58;

–ежегодное представление главой субъекта РФ информации о наиболее важных вопросах внутренней и внешней политики (республики КарачаевоЧеркессия, Тыва) 59;

–полугодичное сообщение о положении в регионе и основных направлениях деятельности (Хабаровский край) 60;

–ежегодное представление главой субъекта РФ информации по вопросам исполнения законов субъекта РФ (Вологодская область) 61.

Традиционными стали и бюджетные послания глав субъектов Федерации, которые включают в себя не только представление главой субъекта парламенту проекта бюджета и отчёта о его исполнении, а в некоторых субъектах Федерации также представление проектов бюджетов внебюджетных фондов и отчётов об их исполнении.

В юридической литературе в настоящее время поднимается вопрос о правовой природе посланий высших должностных лиц законодательному (представительному) органу государственной власти 62. На федеральном уровне законодательно не определена природа обращений высших должностных лиц субъектов Российской Федерации законодательным представительным) органам государственной власти субъектов. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания в 2007 г. 63 обращение рассматривается как «политико-правовой документ, устанавливающий приоритеты, про-

716-ОЗ (в ред. от 22.11.2011 г.) // Красный Север. 2001. 23 октября; Устав Забайкальского края от 17.02.2009 г. № 125-ЗК (в ред. от 18.07. 2011 г.) // Забайкальский рабочий.2009. 18 февраля.

58Конституция Республики Алтай (Основной закон) от 7.07.1997 г. (в ред. от 19.10.2011 г. // Звезда Алтая. 1997. 11 июля; Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия от 05.04.1994 г. (в ред. от

09.04.2010 г.).// Ведомости Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия (май 1993 г. – август 1995 г.). 1996. Ст. 10.

59О Президенте Карачаево-Черкесской Республики : закон Карачаево-Черкесской Республики от

17.11.1997 г. № 338-XXII (в ред. от 05.06.2011 г.) // Собрание законов и постановлений КЧР. 1995 – 1999. Ч. I; Конституция Республики Тыва от 6.05.2001 г. (в ред. от 20.12.2010 г.) // Тувинская правда. 2001. 15 января.

60Устав Хабаровского края от 30.11.1995 г. № 150 (с изм. от 29.06.2011 г.) // Тихоокеанская звезда.1996.

13января.

61Устав Вологодской области от 18.11.2001. № 716-ОЗ (в ред. от 22.11.2011 г.) // Красный Север. 2001. 23 октября.

62Брюнин В. В. Послания высших должностных лиц субъектов Российской Федерации как фактор, определяющий стратегическое планирование законодательной деятельности // Адвокат. 2008. № 9.

63Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации». М. : Совет Федерации, 2008. С. 315.

27

граммные цели и задачи деятельности органов государственной власти субъектов Федерации». Из определения следует, что обращение нормативным правовым актом не является и обязательной силой не обладает и, исходя из смысла ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», может быть принято к сведению постановлением законодательного органа государственной власти субъекта Федерации 64.

Несмотря на неопределённую природу обращений высших должностных лиц субъектов РФ, проанализировав законодательство субъектов РФ в этой области, автор пришёл к следующим выводам. Во-первых, содержание обращений свидетельствует о том, что при их составлении обязательно учитываются ежегодные Послания Президента РФ Федеральному Собранию, что объясняется единой социально-экономической политикой, проводимой на всей территории Российской Федерации и требующей её воплощения на региональном уровне. Во-вторых, обращение – документ многоаспектный, так как охватывает все сферы жизнедеятельности (политическую, экономическую, социальную, экологическую, правоохранительную и др.) субъекта РФ и в связи с этим вырабатывает систему развития законодательства. Обращения имеют особое значение и оказывают существенное влияние на установление основных приоритетов и задач законотворческой деятельности на текущий и (или) предстоящий период. Цели и задачи обращений закладываются в основу программ законопроектной работы. В-третьих, несмотря на то, что законодательно не закрепляется обязательность обращений высших должностных лиц субъектов РФ к законодательным (представительным) органам государственной власти, на практике они носят обязательный характер.

На основании вышеизложенного хотелось бы предложить установить юридический статус обращений высших должностных лиц субъектов РФ, признав их нормативными правовыми актами, тем самым придать обраще-

64 См., напр. : О ежегодном послании губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа к населению и Государственной думе Ямало-Ненецкого автономного округа : постановление Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа от 14.11.2007 г. № 1035 // Ведомости Государственной думы Яма- ло-Ненецкого автономного округа. 2007. № 9/1.

28

ниям юридическую силу, хотя, безусловно, необходимо учитывать права субъектов РФ и не навязывать им такую форму взаимодействия, то есть норма должна быть диспозитивной, предполагающей данную форму взаимодействия. Введение этой формы взаимодействия благоприятно скажется на совместной деятельности указанных органов государственной власти субъектов РФ, так как является одним из способов согласованных действий высшего должностного лица и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта: высшее должностное лицо может своевременно реагировать на изменения в общественных отношениях и отражать их в своих обращениях, а законодательный (представительный) орган – закреплять эти предложения в своих законопроектных программах соответственно. Обращения высших должностных лиц к законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов РФ, являясь, по сути, формой совместной работы законодательных органов и руководителей субъектов, исходя из единства стоящих перед ними целей и задач, смогут оказать положительный эффект в решении вопросов развития регионов, в интересах их жителей в целом. На концепцию взаимодействия законодательного органа и высшего должностного лица субъекта РФ в региональном законодательном процессе оказала влияние федеральная модель взаимодействия Президента РФ с Федеральным Собранием. Президент РФ с момента учреждения этой должности стал активным участником процесса создания законодательства.

На региональном уровне была в общих чертах скопирована достаточно эффективная федеральная модель взаимодействия главы и законодательного органа в законодательном процессе. Ориентация субъектов РФ на федеральную модель разделения властей проявилась, прежде всего, в лидирующей роли высшего должностного лица субъекта Федерации (президента, губернатора, главы администрации и др.) в системе государственных органов субъекта. Это лидерство нашло отражение и в законодательном процессе. Вместе с тем длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации системы органов государственной власти субъектов РФ побудило их к созданию таких систем и регулированию законодательного процесса по собственным представлениям.

29

Вопросы взаимодействия главы субъекта с парламентом в законодательном процессе большей частью урегулированы в регламентах парламентов (их палат). Но иногда это могут быть и иные нормативные правовые акты. Например, в Камчатском крае данные взаимоотношения регулируются Положением об обеспечении реализации губернатором Камчатского края права законодательной инициативы в Законодательном собрании Камчатского края от 21 декабря 2007 г. № 295 65.

Современный законодательный процесс ярко демонстрирует активную роль исполнительного органа, его руководителя в процессе, который ранее считался исключительной привилегией парламента, и даже в некоторой степени ограничением парламентских полномочий в законодательной сфере. Это обстоятельство по-разному оценивается учёными 66, но в реальной жизни роль исполнительных органов в балансе разделения властей всё более возрастает как в субъектах РФ и России в целом, так и за рубежом. Это обусловлено наибольшей подвижностью исполнительной власти, её динамичностью, управляемостью руководителем на принципе единоначалия. Кроме того, именно исполнительная власть осуществляет реальное руководство сектором государственной экономики и обеспечивает исполнение государственного бюджета. На основании ч. 1 ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» во всех субъектах Федерации высшие должностные лица обладают правом законодательной инициативы. Высшее должностное лицо субъекта РФ вносит в парламент законопроекты, которые в обязательном порядке должны быть рассмотрены последним. Законодательством субъектов предусмотрено, что законопроект, внесённый высшим должностным лицом субъекта, рассматривается в первоочередном порядке (Хабаровский и Камчатский края, Сахалинская и Магаданская области, Еврейская автономная область, Республика Саха (Якутия) и др.).

65Официальные ведомости. 2007. 29 января. № 196 – 201.

66См., напр. : Булаков О. Н. Представительная власть в системе разделения властей // Законодательство и экономика. 2004. № 8; Чиркин В. Е. Основы конституционного права. М. : Манускрипт, 1996. С. 185; Конституционное право : энциклопедический словарь / под ред. С. А. Авакьяна. М. : НОРМА-ИНФРА, 2000. С. 497; Теория права и государства / под ред. Г. Н. Манова. М. : БЕК, 1995. С. 257.

30

Наделение высшего должностного лица субъекта РФ правом законодательной инициативы подразумевает также предоставление ему права вносить предложения о поправках к конституции (уставу) субъекта; главы ряда субъектов РФ (Республика Алтай, например) могут предложить парламенту назначить референдум по этому вопросу.

В процессе обсуждения и принятия законопроектов в парламенте глава субъекта РФ также занимает активную позицию. Он вправе присутствовать на заседании законодательного органа и участвовать в его работе лично и через своих представителей. Высшее должностное лицо вправе:

–предлагать вопросы для включения в повестку дня законодательного органа, вносить проекты его постановлений;

–представлять заключения на проекты законодательных актов в сфере налогового регулирования, финансовых обязательств субъекта, иных законодательных актов, предусматривающих расходы из бюджета субъекта РФ;

–присутствовать на заседании законодательного органа с правом внеочередного выступления (Республика Саха (Якутия), Амурская область и др.)), с правом совещательного голоса (Хабаровский край и др.);

–делать в парламенте доклад (содоклад) по представляемым законопроектам (Хабаровский край, Амурская область).

Внесение на рассмотрение парламента законопроектов по ряду вопросов может потребовать заключения со стороны главы субъекта Федерации.

Восновном это касается законопроектов о налогах, финансовых обязательствах и законопроектов, предусматривающих расходы из бюджета субъекта РФ. Согласно ч. 3. ст. 6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», законопроекты о введении или об отмене от налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта РФ, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт средств бюджета субъекта РФ, рассматриваются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) либо при наличии заключения указанного лица. Данное