Как видно из рис. 1, система бюджетного регулирования включает разграничение расходов и разграничение доходов между бюджетами различных уровней.
Что касается разграничения расходов, то следует отметить, что в последнее время в рамках реформы межбюджетных отношений значительное внимание уделяется вопросу передачи расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. На сегодняшний день федеральное законодательство Российской Федерации, регулирующее данный аспект, представлено отдельными нормами, сформулированными в рамках следующих основных нормативноправовых актов:
1)Конституция Российской Федерации, 1993 г.;
2)Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", 2003г.;
3) Бюджетный кодекс Российской Федерации.
ВКонституции РФ закреплены общие принципы федеративного устройства России. В разделах "Федеративное устройство" и "Местное самоуправление" Конституция затрагивает вопросы передачи полномочий между уровнями власти. Так, согласно ст. 78 Основного закона "федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий".
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был призван определить роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, установить общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в этом Законе впервые появилась норма, затрагивающая вопрос соотношения объема передаваемых государственных полномочий и объема финансовых средств, необходимых для их реализации.
Вст. 4 и 5 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..." предусматривается, что к ведению Российской
26
Федерации и субъектов Российской Федерации относятся наделение органов местного самоуправления федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации отдельными полномочиями Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией, а также "компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".
Согласно ст. 7 Закона "наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации с одновременной передачей необходимых материальных и финансо вых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяются соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Согласно ст. 38 этого закона "финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете, в бюджетах субъектов Российской Федерации. Увеличение расходов или уменьшение доходов органов местного самоуправления, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, компенсируются органами, принявшими решения. Размер компенсации определяется одновременно с принятием соответствующего решения. Решения органов государственной власти, влекущие дополнительные расходы органов местного самоуправления, реализуются органами местного самоуправления в пределах переданных им в качестве компенсации средств".
И наконец, в Бюджетном кодексе закреплено, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение
27
которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.
Расходные обязательства – это обусловленные законом обязанности РФ, субъекта РФ, муниципального образования предоставить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, иностранным государствам, международным организациям и иным субъектам международного права средства соответствующего бюджета (внебюджетного фонда).
Так, расходные обязательства РФ возникают в результате:
-принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения РФ;
-заключения Российской Федерацией или от имени Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
-принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, в том числе:
а) субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий, подлежащих в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" финансовому обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета;
б) субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации.
28
Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:
-принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;
-принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации или от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации";
-принятия законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта РФ межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных Бюджетным кодексом, местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов РФ;
-принятия нормативных правовых актов субъекта РФ при осуществлении органами государственной власти субъекта РФ полномочий, которые в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" подлежат финансовому
обеспечению за счет субвенций из федерального бюджета. Расходные обязательства муниципального образования возникают в
результате:
- принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления по вопросам местного значения, а также заключения муниципальным образованием или от имени муниципального образования договоров (соглашений) по данным вопросам;
29
- принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления при осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
Что касается разграничения доходных источников, то с января 2005 года в новой редакции Бюджетного кодекса закреплены принципы разграничения доходных источников бюджетов, одним из которых является преобразование регулирующих доходов в закрепленные доходы. Регулирующие доходы (по ежегодно устанавливаемым нормативам) преобразуются в собственные доходы (по единым нормативам, установленным БК или законом субъекта РФ). Возможность установления дифференцированных нормативов сохраняется только в отношении 20 % налога на доходы физических лиц.
Нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, устанавливаемые органами власти вышестоящего уровня, должны быть постоянными и едиными соответственно для всех поселений и муниципальных районов. Запрещается устанавливать нормативы отчислений на один финансовый год (законом о бюджете) либо на какойто иной ограниченный срок. Аналогичные требования применяются в случае установления муниципальными районами нормативов отчислений от местных налогов и сборов в бюджеты поселений.
Налоговые доходы для закрепления за бюджетами всех уровней бюджетной системы рассчитываются исходя из расходных обязательств. Финансирование расходных обязательств органов местного самоуправления в новых условиях будет обеспечено в том числе за счет налоговых доходов местных бюджетов.
Немаловажное значение имеют критерии для закрепления налогов за местными бюджетами – равномерность размещения и немобильность налоговых баз, а также их зависимость от политики региональных и местных властей (стимулы к развитию территорий). Этим требованиям отвечают предложенные в русле реформы федеративных отношений и местного самоуправления для закрепления за местными бюджетами такие налоги, как налог на имущество физических лиц, земельный налог, налог на доходы физических лиц.
Поскольку поступлений от региональных и местных налогов недостаточно для покрытия расходных обязательств местных бюджетов, в Бюджетном кодексе закреплены за местными бюджетами нормативы отчислений от федерального налога (налога на доходы физических лиц). В местные бюджеты предполагается направлять начиная с 2006 г. 50 % поступлений от налога на доходы физических лиц (в том числе 20 % за
30