бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, в 2005 г. приходилось 78 % налоговых доходов этих бюджетов.
Впоследние годы, когда почти все объекты социальной сферы были переданы в ведение региональных и местных органов власти, нагрузка на территориальные бюджеты резко возросла. Темпы роста бюджетных расходов существенно опережают темпы роста доходов, растет разрыв между государственными обязательствами и бюджетными ресурсами для их обеспечения. Не случайно в бюджетных посланиях Президента на 2005
и2006 гг. акцент сделан на необходимости оптимизации бюджетных расходов с учетом их рациональности и эффективности. Вопрос о сбалансированности доходной и расходной частей бюджетов разных уровней, безусловно, – одно из главных направлений реализации принципов бюджетного федерализма.
Число регионов, имеющих дефицит бюджета, выросло в последние годы с 42 до 63. Все больше региональных и местных бюджетов не справляются с полноценным финансированием расходов за счет собственных средств. Растет их зависимость от финансовой поддержки из федерального бюджета. Причина – сокращение собственных доходов территорий и усиление их централизации.
При осуществлении политики централизации доходов нужно учитывать, что критерием для определения предела централизации доходов вышестоящих уровней бюджетной системы должна быть та граница, за которой выравнивающая функция межбюджетных отношений действует в ущерб их стимулирующей функции, за которой инициатива и самостоятельность в наращивании налогового потенциала на местах подменяется усилением сепаратизма, ведет к нарушению единого экономического пространства и не отвечает как общегосударственным, так и региональным и местным интересам.
Вусловиях излишней централизации доходов, сокращения собственных доходов бюджетов регионов и муниципалитетов, изъятия у них своих налоговых источников и наделения их социально значимыми мандатами первостепенную важность приобретает проблема бюджетного выравнивания. Как уже было отмечено, в доходах региональных и
136
местных бюджетов возрастает доля дотационных форм бюджетного регулирования. В 1999 – 2002 гг. произошло резкое снижение удельного веса налоговых и неналоговых доходов территориальных бюджетов с 90,5 % до 80,5 % и, соответственно, увеличение в той же степени удельного веса финансовой помощи и компенсаций из федерального бюджета в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации при снижении налоговой составляющей (отчислений от регулирующих налогов) в средствах межбюджетного регулирования. Данный момент очень существенен: он противоречит задаче ориентации на собственные силы, порождает иждивенческие настроения у региональных и местных властей, гасит заинтересованность в наращивании собственного налогового потенциала. В результате, при таком подходе, ни о какой эффективной работе, заинтересованности, устойчивости и экономическом росте говорить не приходится.
С 2005 г. было установлено распределение практически всех налоговых доходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации, что привело к законодательному закреплению доходных источников между бюджетами различных уровней.
Что касается финансируемых расходных обязательств субъектов, то в 2005 г. они увеличились на 304,6 млрд рублей при одновременном уменьшении финансируемых расходных обязательств местных бюджетов на 321,2 млрд рублей.
Большая часть средств финансовой помощи в настоящее время направляется из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов (регионов). Ежегодно методики оказания федеральной помощи, общие принципы распределения средств меняются. Не соблюдаются единые подходы распределения финансовой помощи регионам. Нарушается равенство субъектов во взаимоотношениях с федеральным центром. Целесообразно формирование ФФПР обусловить нормой, связанной напрямую с прогнозным объемом налоговых доходов федерального бюджета на очередной финансовый год.
Составной частью методики распределения средств ФФПР является расчет индекса налогового потенциала, основывающийся на прогнозе
137
налоговой нагрузки в определенных отраслях экономики, промышленности. Индекс должен быть одинаковым на всей территории страны. Для расчета индекса налогового потенциала региона используется линейная зависимость между налоговыми поступлениями и величиной добавленной стоимости. Это не совсем оправдано, так как существует определенная прогрессивность налогообложения. При одной и той же величине добавленной стоимости может быть разная величина прибыли.
Как уже отмечалось в предыдущих разделах работы, основными каналами финансовой помощи являются пять созданных фондов, результаты деятельности которых оцениваются с помощью разных параметров:
-по уровню доходов на душу населения до и после выделения финансовой помощи региональным бюджетам;
-по доле финансовой помощи в доходах региональных бюджетов.
Доля финансовой помощи в доходах региональных бюджетов выросла с
появлением Фонда компенсаций. Выделение с 2000 г. из Фонда финансовой поддержки субъектов Федерации средств компенсационного характера в отдельный фонд – Фонд компенсаций – в целях покрытия задолженности федерального бюджета по переданным им так называемым «нефинансируемым мандатам» явилось шагом вперед. Но поскольку этот вопрос решен не путем передачи регионам дополнительных налоговых источников, не осталось ни одного субъекта Федерации на полном финансовом самообеспечении.
Рост зависимости регионов от финансовой помощи — негативное явление. Попытка перехода к финансированию федеральных мандатов — факт позитивный.
В целом сложившаяся система финансовой помощи регионам неэффективна.
Во-первых, нет механизмов, гарантирующих большую обеспеченность регионов, получающих финансовую помощь.
Во-вторых, текущие расходы федерального бюджета носят стихийный характер. Выравнивание диспропорций не происходит.
138
Таким образом, в настоящее время все же ограничивается самостоятельность регионов. В частности сохраняется зависимость доходной базы бюджетов субъектов от отчислений федеральных налогов и сборов, увеличивается финансовая нагрузка на бюджеты субъектов в условиях зависимости от финансовой помощи из федерального бюджета, основные налоговые доходы по-прежнему остаются на федеральном уровне. В то время как совершенствование федеративных отношений на региональном и местном уровнях требует дополнительных бюджетных расходов.
Все это говорит о том, что в настоящее время представляется совершенно необходимым создание в России модели финансового выравнивания уровня развития отдельных регионов, адекватной современным представлениям об эффективности и справедливости.
Бюджет 2005 г. явился началом кардинальной реформы бюджетной системы, проводимой по трем главным направлениям.
По первому направлению – реформированию системы расходных полномочий – в 2004 г. сделано много: приняты важнейшие законы по разграничению полномочий внесению изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы. Эти законы не только разграничивают полномочия между уровнями бюджетной системы, но отменяют нефинансируемые мандаты и осуществляют замену натуральных льгот денежными выплатами. Таким образом, впервые за последние годы государство начиная с 2005 г. стало полностью выполнять все взятые на себя обязательства. Это очень важный момент. Если в предыдущие годы предлагалось приостанавливать действие более пятидесяти законов ежегодно, то теперь эта практика прекращается.
Результатом принятых изменений законодательства в области межбюджетных отношений стало существенное расширение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по формированию расходов соответствующих бюджетов, поскольку и объем, и порядок осуществления выплат стал определяться региональными и муниципальными правовыми актами.
139
Второе основное направление бюджетной реформы – переход от планирования затрат к программно-целевым методам бюджетного планирования и совершенствованию среднесрочного бюджетного планирования. Сейчас перспективный финансовый план составлен на три года, в дальнейшем его горизонты расширятся до пяти лет, и с 2006 г. перспективные финансовые планы будут утверждаться Правительством и направляться в Государственную думу. Бюджет же будет строиться на основе разделения действующих и вновь принимаемых обязательств.
Суть бюджетной реформы состоит также в смешении акцентов – от управления бюджетными ресурсами или затратами к управлению результатами путем повышения ответственности и расширения самостоятельности участников бюджетного процесса в рамках четких среднесрочных перспектив. В процессе работы над бюджетом 2005 г. Правительство подготовило сводный доклад о целях и показателях деятельности федеральных министерств. Он позволил обеспечить прозрачный контроль за достижением целей и задач, поставленных Президентом перед Правительством, и тех задач, которые Правительство определило для себя. Теперь каждое федеральное министерство знает, что оно должно сделать для выполнения этих задач, и можно осуществлять контроль легко просчитываемых целевых показателей.
Предприняты шаги по повышению эффективности федеральных целевых программ как одного из важнейших инструментов государственной бюджетной политики. В 2005 г. был предусмотрен значительный рост объемов финансирования федеральных целевых программ – со 180 млрд руб. в 2004 г. до 257,8 млрд руб. в 2005, что составило 8,5 % всех расходов федерального бюджета против 6,7 %, утвержденных Законом о бюджете на 2004 г. При этом 122 млрд руб., или почти 70 % общего объема средств, направлялось на реализацию 38 федеральных целевых программ, т.е. количество их сокращено, а средств на их реализацию выделяется намного больше.
В 2005 г. Правительство разработало порядок формирования и использования нового инструмента – ведомственных целевых программ, который обеспечил реализацию программно-целевых принципов
140