бюджетного планирования на уровне министерств и ведомств и позволил им осуществлять свои расходы в соответствии с приоритетами государственной политики.
Третье ключевое направление бюджетной реформы касается административной реформы, в рамках которой Правительство проводит масштабную реструктуризацию огромной сети бюджетных учреждений, меняя порядок их финансирования и в большинстве случаев статус. Целью проводимой реформы является системная модернизация государственного управления, формирование ясной и функционально прозрачной системы органов власти в стране с четким разделением их компетенции.
На первом этапе были проанализированы функции федеральных органов исполнительной власти. В результате примерно треть функций признана избыточными или дублирующими, еще около 20 % потребовали сокращения или уточнения. К настоящему времени в результате проделанной работы штатная численность федеральных органов исполнительной власти в центре и на местах уже сокращена более чем на 20 тыс. человек. Правительство проводит работу по оптимизации подведомственных федеральным органам исполнительной власти унитарных предприятий и государственных учреждений, поскольку значительное их число выполняет властные полномочия, включая контроль и надзор, являющиеся исключительной прерогативой органов власти, а также ведет деятельность, не соответствующую целям их создания и, таким образом, сдерживает развитие конкуренции в силу их монопольного положения. Рассмотрена работа более 30 тыс. государственных учреждений и государственных унитарных предприятий. Часть из них будет сохранена в федеральной собственности, часть передана субъектам Федерации, а оставшиеся, чья деятельность не связана с реализацией государственных функций, подлежат реорганизации, отчуждению из госсобственности и приватизации. К 2007 г. в федеральной собственности, в основном, останется имущество, запрещенное к приватизации, а также стратегические предприятия и акционерные общества, обеспечивающие выпуск продукции
141
стратегического назначения для обеспечения национальной безопасности. Неприватизированными могут остаться объекты инфраструктуры федерального значения, действующие в неконкурентном секторе экономики.
На пути внедрения новой системы межбюджетных отношений стоят значительные трудности как общего, так и частного порядка. Во-первых, для предлагаемой методики на всех уровнях требуется огромный статистический материал, а некоторых показателей пока еще просто не существует. На уровне местного самоуправления необходимо иметь статистическую информацию для расчетов налогового потенциала территории, точный учет претендентов на все виды льгот. На всех территориях могут возникнуть проблемы кассового обслуживания бюджетов. Вряд ли все органы Федерального казначейства готовы к работе с ними.
Несомненно, существуют общие схемы решения государственных и местных проблем, но в каждой стране есть своя специфика. И опыт зарубежных стран для нас тоже является поучительным, применимым в российских условиях.
Например, как в России, так и в Италии продолжаются процессы внутренней миграции и урбанизации, для огромного числа муниципалитетов характерны крохотные размеры и, соответственно, скудность ресурсов, что создает проблемы в формировании финансовой базы органов местного самоуправления. Для решения подобных проблем в Италии стали организовывать промежуточные структуры: с одной стороны, ассоциативного типа (союзы муниципалитетов); с другой стороны, провинции и города-метрополии, располагающие более крупными ресурсами для планирования территории и содействия местному развитию. Для решения вопросов местного значения стали практиковать создание "функциональных автономий", которые взаимодействуют с властями в своих районах, муниципалитетах. К таковым, например, относятся торговые палаты, местные ярмарки, школы, некоторые центры здравоохранения, межмуниципальные предприятия сферы услуг и ряд других.
142
Продолжением этих проблем является "ассиметричность федерализма". По ряду причин (исторических, географических, экономических и др.) муниципальные образования не способны развиваться на одном уровне и, как следствие, невозможно повсеместное утверждение налоговой автономии. Поэтому правительством Италии была предложена идея внедрения "асимметричности федерализма". Она заключается в том, что если одни районы пока не способны принять на себя всю ответственность, связанную с автономными правами, то это не должно стать препятствием к получению автономии другими районами. Подобная практика получила широкое распространение в Китае. Но здесь она применяется в отношении регионов, а не муниципальных образований. По мнению китайских ученых, успех экономики Китая достигается умением удерживать региональные различия в рамках допустимой диспропорциональности, не перерастающей в противостояние регионов. Эффективность применения обусловлена следующими факторами:
1)высокими темпами роста экономически развитых территорий, в результате которых обеспечивается накопление капитала, используемого как инвестиции в слаборазвитые районы;
2)неограниченные ресурсы рабочей силы на территориях со слаборазвитой экономикой (на западе и в центре), которые могут быть использованы для стабильного развития ее восточной части (более экономически благоприятной);
3)эффективность внешних связей на Востоке стимулирует реформу и общее экономическое развитие;
4)специальные экономические зоны обеспечивают экспериментальную площадку реформ.
Кроме того, создаются благоприятные условия для полного развертывания преимуществ экономики регионов.
Экономически отсталых территорий в России во много раз больше, чем экономически развитых, и, кроме того, они расположены неравномерно, сосредоточены в районах Восточной Сибири и Дальнего Востока. Думается, что применение данной политики могло бы быть эффективным, если определить наиболее перспективные отрасли (предприятия) на
143
отсталых территориях и с помощью налоговых рычагов сделать их инвестиционно привлекательными. На сельскохозяйственную продукцию, очевидно, необходимо увеличить спрос за счет госзаказа.
Существующая бюджетная ассиметрия в России, имеющая тенденцию к росту, дает основание утверждать, что действующий механизм бюджетного регулирования не оказывает должного влияния на ее сокращение и реализует преимущественно выравнивающую, но не стимулирующую функцию. Безусловно, в России в условиях значительной дифференциации уровня социально-экономического развития регионов, которая объяснима рядом объективных причин (климатических, географических, исторических), бюджетное выравнивание просто необходимо. Но важно, чтобы оно обосновывалось именно этими объективными причинами, а не возможностью того или другого региона лоббировать свои интересы. При реализации межбюджетного выравнивания важно отталкиваться от необходимости обеспечения минимально необходимого уровня и качества социальных услуг в регионах. Чтобы не снижать мотивацию достаточно сильных регионов в наращивании налогового потенциала, правильным и, главное, справедливым будет учитывать порядок распределения регионов по степени бюджетной обеспеченности до выравнивания, и сохранить его таким же после реализации межбюджетных мероприятий. Власти территорий должны быть заинтересованы в наиболее полном и своевременном сборе налогов в бюджетную систему страны, в рациональном и эффективном расходовании бюджетных средств.
Следует отметить, что большинство норм, регулирующих взаимоотношения между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации, вступили в силу с 1 января 2005 г. В то же время, нормы, регулирующие взаимоотношения между бюджетами субъектов РФ и бюджетами муниципальных образований, вступили в силу с 1 января 2006 г.
Дальнейшее развитие системы межбюджетных отношений закрепляется письмом Министерства финансов Российской Федерации № 06-06-01 от 20.06.2005 г., которым была утверждена Концепция и методика
144
формирования межбюджетных отношений Российской Федерации и субъектов РФ на 2006 год и на среднесрочную перспективу.
Основные подходы к формированию финансовых взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на 2006 год и на среднесрочную перспективу разработаны в соответствии с Посланием Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ и основными показателями перспективного финансового плана на 2006 – 2008 гг.
Основу раздела “Межбюджетные трансферты“, как и в предшествующие годы, составляют региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, фонд софинансирования социальных расходов, фонд реформирования региональных и муниципальных финансов, фонд развития муниципальных образований и региональный фонд компенсаций.
Региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований образуется в составе регионального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований по исполнению своих полномочий по решению вопросов местного значения муниципальных районов. В Хабаровском крае средства данного фонда распределяются в соответствии с законом Хабаровского края от 29.09.2005 г. № 297 «О порядке образования краевого фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) и методике распределения дотаций из указанного фонда».
В соответствии с действующим бюджетным законодательством объем регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований, подлежащий утверждению на очередной финансовый год, определяется путем увеличения объема указанного фонда, утвержденного на текущий финансовый год, на прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
В целях финансирования муниципальными образованиями в полном объеме расходов, отнесенных к приоритетным расходным обязательствам муниципальных образований, в составе расходов регионального бюджета образуется региональный фонд софинансирования социальных расходов. В
145