бюджетами связано с выходом Указа Президента РФ от 08.05.1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины», который установил с 1 января 1997 г. минимальные значения долей поступления доходов от каждого налога в бюджеты разных уровней, включая местные бюджеты.
В соответствии с Федеральным законом от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» за местными бюджетами на постоянной основе было закреплено не менее 50 % подоходного налога с физических лиц, 5 % налога на прибыль организаций, 10 % налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации), 5 % акцизов на спирт, водку и ликероводочные изделия, 10 % акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары), а также не менее 50 % налога на имущество предприятий (организаций).
Указ Президента РФ № 685 так же, как и Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», в части определения долей местных бюджетов имели одни и те же недостатки: минимальные доли были установлены лишь в среднем по субъекту Федерации, и, таким образом, для отдельно взятого местного бюджета не гарантировалась его доля в федеральных и региональных налогах. В итоге эти законодательные акты вызвали не только позитивную, но и негативную реакцию: местные власти боялись снижения нормативов отчислений от налогов.
Помимо этого, с установлением вышеназванным Законом минимальных долей местных бюджетов в налогах предполагалось создание в бюджете субъектов РФ фондов финансовой поддержки муниципальных образований, средства которых формировались путем отчислений от федеральных и региональных налогов. Подобные фонды стали появляться еще с 1994 г., а в 1998 г., после принятия Закона, этот процесс
101
активизировался.
Виюне 2000 г. постоянно действующей при Минфине РФ Рабочей группой по реформированию межбюджетных отношений в Российской Федерации были одобрены Временные методические рекомендации субъектам Российской Федерации по регулированию межбюджетных отношений, призванные оказать содействие органам власти субъектов Федерации в формировании региональных бюджетных систем.
Вавгусте 2001 г. была принята новая правительственная Программа развития бюджетного федерализма в России на период до 2005 г. Ее целью стало формирование и развитие такой системы бюджетного устройства, которая позволила бы проводить на региональном и местном уровне самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Согласно указанной Программе к 2005 г. предстояло решить ряд насущных вопросов. Прежде всего расширить налоговые полномочия региональных и местных властей, одновременно предотвращая недобросовестную налоговую конкуренцию и обеспечивая единое налоговое пространство. Далее следовало закрепить основные доходные источники (отчисления от федеральных налогов) за региональными и местными бюджетами на постоянной (долгосрочной) основе. Предстояло также сократить масштабы расщепления налоговых поступлений между уровнями бюджетной
системы, предусматривая при прочих равных условиях зачисление 100 % поступлений по определенным видам налогов и сборов за бюджетом одного уровня. Важно было отказаться от практики централизации поступлений по региональным и местным налогам в вышестоящие бюджеты.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его
102
осуществления, установил общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Именно в этом Законе впервые появилась норма, затрагивающая вопрос соотношения объема передаваемых государственных полномочий и объема финансовых средств, необходимых для их реализации. А Федеральный закон № 120 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.2004 г. закрепил новые подходы к формированию местных бюджетов, в том числе в части межбюджетных отношений. Одной из целей построения межбюджетных отношений в новых условиях является не обеспечение минимальных бюджетов, а выравнивание финансовых возможностей местных органов власти осуществлять свои полномочия по решению вопросов местного значения.
В части, касающейся разграничения доходных источников, за местными бюджетами Бюджетным кодексом закреплены местные налоги и минимально гарантированные, единые для всех муниципальных образований определенного типа нормативы отчислений от федеральных налогов, специальных налоговых режимов и неналоговых доходов. Эти положения являются нормами прямого действия и не требуют дополнительного регулирования субъектами Федерации.
Субъект Федерации обязан передать местным бюджетам сверх минимальных нормативов не менее 10 % налога на доходы физических лиц. При этом ему предоставлено право выбора между зачислением этих доходов в бюджеты поселений или муниципальных районов (либо разделении их между этими бюджетами), а также установлением единых (без указания срока) или дополнительных (на соответствующий финансовый год) нормативов.
В случае принятия решения о передаче 10 или более процентов налога на доходы физических лиц местным бюджетам по дополнительным нормативам, субъект Федерации должен будет выполнить требования по их расчету в рамках распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений или соответствующей части дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и
103
городских округов. Таким образом, в этом случае применяется расчет дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц по подушевому принципу (что может рассматриваться в качестве аналога зачисления части этого налога в местные бюджеты по месту жительства граждан). Следует особо отметить, что установление субъектами Федерации дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений в местные бюджеты от других видов налогов не допускается.
Субъект РФ вправе передать любые налоговые доходы, подлежащие зачислению в региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требованием федерального законодательства является установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов муниципальными районами поселениям.
Наиболее широкими полномочиями субъекты РФ наделены в отношении регулирования межбюджетных трансфертов местным бюджетам.
Федеральное законодательство вводит обязанность субъекта Федерации по созданию двух фондов — фонда финансовой поддержки поселений, распределяемого только по подушевому принципу, и фонда финансовой поддержки муниципальных районов, распределяемого по усмотрению субъекта Федерации по принципу выравнивания бюджетной обеспеченности (аналогично федеральной методике трансфертов Фонда финансовой поддержки регионов) или по подушевому принципу. Кроме того, субъект Федерации должен определить принципы формирования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений.
Все остальные виды межбюджетных трансфертов местным бюджетам из регионального бюджета, а также режим «отрицательных трансфертов» вводятся по усмотрению субъекта Федерации.
Таким образом, субъект Российской Федерации обязан с 1 января 2006 г. ввести в действие законы, устанавливающие:
104
-порядок расчета, предоставления и использования субвенций из регионального фонда компенсаций местным бюджетам на финансовое обеспечение учебного процесса и выплату адресных жилищных субсидий;
-порядок и форму передачи местным бюджетам не менее 10 % налога на доходы физических лиц;
-порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки поселений;
-порядок образования и распределения дотаций регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов;
-общий порядок образования и распределения дотаций районных фондов финансовой поддержки поселений;
-порядок снижения нормативов отчислений в бюджеты муниципальных районов на выполнение межмуниципальных функций (для субъектов Федерации, в состав которых входят муниципальные районы, представительные орг аны которых формируются по принципу делегирования).
Кроме того, субъект Российской Федерации имеет право:
-наделять органы местного самоуправления отдельными полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации (в том числе по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений, включая установление дополнительных нормативов отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты поселений) с предоставлением субвенций местным бюджетам из регионального фонда компенсаций;
-передавать местным бюджетам по единым нормативам часть поступлений от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в региональный бюджет;
- устанавливать |
порядок |
образования и |
распределения |
|
субсидий регионального |
фонда |
муниципального |
развития |
и |
(или) фонда софинансирования социальных расходов, а также порядок предоставления других межбюджетных трансфертов местным бюджетам;
105