заработной платы учителям определенной категории. Распределение узкоцелевых трансфертов осуществляется на основании формулы, утвержденной в законодательном или административном порядке. В формулу включаются различные статистические показатели (например, распределение средств в соответствии с программой восстановления рыболовных угодий осуществляется на основании соотношения площади водоемов и суши на территории штатов, протяженности побережья и численности владельцев лицензий на отлов рыбы). Узкоцелевые трансферты распределяются под конкретные проекты и, как правило, на конкурсной основе.
Такого рода трансферты выделяются либо в абсолютной сумме, либо в порядке софинансирования расходов штатов. В последнем случае федеральный бюджет возмещает часть расходов, произведенных бюджетами штатов по данному виду расходов, при этом общая сумма средств, которая может быть выделена из федерального бюджета в порядке софинансирования, может быть как ограниченной, так и не ограниченной.
Целевые трансферты также носят целевой характер, однако направление их использования определяется достаточно широко, что позволяет властям штатов самостоятельно выбирать конкретный способ использования полученных средств в заданных Федерацией достаточно широких рамках.
Поддержка штатов и местных органов власти за счет федерального бюджета осуществляется также за счет налоговых расходов, под которыми подразумеваются потери федерального бюджета, возникающие в результате исключения из налогооблагаемой базы по федеральным налогам ее отдельных элементов. В первую очередь, к таким исключаемым элементам относятся суммы, уплачиваемые налогоплательщиками в бюджеты штатов и местные бюджеты в виде подоходного налога и налога на имущество, а также средства, получаемые ими в виде процентных платежей по облигациям штатов и местных органов власти. Таким образом, если какой-либо штат решит увеличить ставку подоходного налога, поступающего в бюджет штата, налоговая база федерального подоходного налога уменьшится и федеральный
86
бюджет недополучит средств. Подобные потери федерального бюджета фактически являются финансовой помощью штатам.
Кроме того, интересен и показателен опыт Канады в построении и реализации бюджетного регулирования.
Ежегодно федеральное правительство Канады передает провинциям и землям значительные средства, которые играют важную роль в жизни канадцев. Провинции и земли страны развиты неодинаково и потому располагают разными доходами для оказания государственных и общественных услуг. Федеральные средства позволяют обеспечивать сравнимый уровень общественных благ и услуг независимо от места проживания канадских граждан.
Федеральный центр оказывает провинциям и землям существенную помощь, особенно в области здравоохранения и образования, социальной помощи и общественных услуг, которые канадцы считают важными для общества. Как полагают, федеральная помощь провинциям и землям более всего способствует сплочению канадцев. В течение последних десятилетий она была главным орудием создания и поддержания хорошей государственной системы здравоохранения, а также национальной системы колледжей и университетов.
С 1999 г. федеральная помощь была впервые оказана по общему пятилетнему плану, что позволило заметно улучшить финансовое планирование в провинциях и землях. К сожалению, в положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации о перспективном финансовом плане не раскрывается содержание многолетнего финансового планирования, не упоминается программно-целевое бюджетное планирование, а также возможности составления скользящего бюджета, применяемых в бюджетном планировании некоторых развитых стран уже
с70-х годов.
В1998 г. федеральные средства занимали от 14 до 42 % доходов в бюджетах провинций и земель Канады. Более 90 % средств им передается по трем основным федеральным программам.
Первая из них направлена на укрепление систем здравоохранения и образования, а также систем оказания социальной помощи и общественных услуг в провинциях и землях. Она была предусмотрена в
87
1995 г. и вступила в силу в апреле 1996 г. Программа дает провинциям более широкое поле действия в управлении разными социальными программами и в распределении средств между ними. Она позволяет им соблюдать основные требования канадского законодательства о здравоохранении: всеобщность, целостность, доступность, перемещаемость и государственное управление. Наличие достаточных средств позволяет им сократить разрыв во времени между обращением за врачебной или социальной помощью и ее получением.
Помощь по этой программе заменила прежнее федеральное финансирование принятых провинциями и землями программ по здравоохранению и образованию, а также федеральную поддержку их программ социальной помощи и общественных услуг. Как и финансирование принятых программ, новый вид помощи предусматривает перечисление средств и уступку налогов.
При уступке налогов федеральное правительство снижает ставки своих налогов, чтобы провинции и земли могли повысить свои ставки обложения. Так, в 1997 г. федеральное правительство уступило провинциям и землям 13,5 пункта личного подоходного налога и 1 пункт корпоративного. В итоге доходы, зачисляемые ранее в федеральный бюджет, были собраны в бюджеты провинций и земель. Но такое положение возникло не сразу. В 1977 г. провинции были согласны, чтобы уступаемые налоги составляли часть федеральной помощи, оказываемой на здравоохранение и образование. Затем пришли к заключению соглашений с федеральным центром о финансировании принимаемых провинциями и землями программ, в которых от федерального правительства потребовали, чтобы его помощь на здравоохранение и социальные программы была предоставлена равными долями в виде перевода средств и налоговых уступок.
Хотя порядок предоставления федеральной помощи путем перевода средств и путем уступки налогов различен, оба вида помощи одинаково действуют на финансы федерального центра, провинций и земель.
Для достижения таких целей и в Российской Федерации можно было бы использовать программно-целевой метод оказания финансовой поддержки,
88
не только составляя многолетние федеральные программы, но и участвуя в их исполнении, строго спрашивая за целевое применение средств.
Вторая федеральная программа нацелена на увеличение бюджетных средств менее благополучных провинций и земель, чтобы они могли оказывать своим жителям разные услуги приблизительно на уровне других. Принятая 42 года назад программа является единственной, цель которой записана в канадской конституции: «Парламент и правительство Канады берут твердое обязательство выплачивать провинциям и землям средства, достаточные довести их расходы до состояния обеспечивать качественные социальные услуги и вести сравнимое налогообложение».
В силу своей важности для таких провинций и земель эта федеральная программа избежала меры жесткой экономии начала 90-х годов и в значительной степени содействовала укреплению канадской федерации. Поскольку не все провинции и земли могут извлекать достаточные доходы для финансирования государственных и общественных услуг, федеральная помощь позволяет менее благополучным оказывать канадцам сравнимые услуги независимо от места обитания. Средства предоставляются без оговорки их применения, поэтому получатели могут использовать их по своему усмотрению. Такие средства играют важную роль в жизни провинций и земель, позволяя им поддерживать и улучшать качество государственных и общественных услуг. Средства, передаваемые по этой программе, определяются по формуле, изложенной в федеральном законе. Возможности извлечь доходы каждой провинции и земли оцениваются в зависимости от ее способности навлекать доходы из более 30 источников (включая личный и корпоративный подоходный налог, налог на продажу, земельный налог), полагая, что они используют средние налоговые ставки и льготы для каждого источника дохода.
Когда финансовая возможность провинции по сравнению с нормой уменьшается по причине спада ее хозяйственной деятельности, отчисления ей увеличиваются. А когда она усиливается из-за оживления деловой жизни (роста производства, развития хозяйства), перечисление средств уменьшается. Таким образом, эта программа поддерживает устойчивость доходов менее благополучных провинций и земель.
89
Перечисление таких средств имеет верхний и нижний пределы. Верхний защищает федеральное правительство от неограниченного роста отчислений, а нижний защищает провинции и земли от резких годовых уменьшений таких поступлений. Законодательство об увеличении бюджетных средств менее благополучных провинций и земель пересматривается и обновляется через каждые пять лет. В последующие годы после принятия программы федеральный центр Канады, провинции и земли сотрудничают по ее улучшению, чтобы она как можно точнее определяла разрыв между финансовыми возможностями провинций и земель. Расчеты федеральных перечислений для увеличения средств менее благополучных провинций и земель издаются два раза в год по мере появления данных о развитии хозяйства в провинциях и землях и о его влиянии на их финансовые возможности. Обычно перечисления по этой программе повышаются, отражая развитие хозяйства всей страны. Но иногда они увеличиваются по причине оживления хозяйства в указанных пяти провинциях «со средними доходами».
Третья федеральная программа связана с поддержкой канадских земель Крайнего Севера и принята с учетом повышенной стоимости государственных и общественных услуг в них, быстрого роста их населения и слабо развитого хозяйства, которые ограничивают возможности извлечения доходов и требуют повышенных расходов. Она учитывает также большие пространства и слабое их заселение.
Федеральное финансирование составляет важный источник средств для таких земель. В 1990 г. с ними заключены новые соглашения о выделении федеральных средств на ближайшие пять лет, которые вступили в силу 1 апреля 1999 г. Им предшествовали тщательные переговоры с управлениями земель. Заключенные соглашения призваны обеспечить устойчивое и предвидимое финансирование на прочной основе финансового планирования.
Кроме финансовой поддержки по этим трем программам федеральное правительство оказывает помощь и на основе других программ. Они охватывают субвенции муниципалитетам, отменившим земельный налог, финансовую помощь в случае стихийных и других бедствий, а также программы самого федерального министерства финансов.
90