Однако процесс реформирования бюджетного устройства остается незавершенным. В своем нынешнем виде российская система бюджетного устройства все еще сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государств, не позволяя реализовать преимущества бюджетного федерализма.
Межтерриториальное перераспределение финансовых ресурсов посредством бюджетного регулирования должно способствовать выравниванию уровней экономического и социального развития разных регионов страны, совершенствованию отраслевых и территориальных пропорций в структуре экономики. Благодаря перераспределению финансовых ресурсов необходимо обеспечить денежными средствами проведение тех мероприятий, которые направлены на достижение прогрессивных сдвигов в размещении производительных сил по территории страны, комплексное развитие вновь осваиваемых районов, рациональное использование природных богатств.
1.Охарактеризуйте систему межбюджетных отношений в период с
1991 по 1993 гг.
2.В чем отличие трансфертного метода оказания финансовой помощи от дотационного?
3.Для чего предназначен фонд финансовой поддержки субъектов РФ в федеральном бюджете?
4.Назовите источники формирования фонда финансовой поддержки субъектов РФ с 1994 г. по настоящее время.
5.Проанализируйте, как изменялись критерии оказания финансовой помощи из фонда финансовой поддержки субъектов РФ с момента образования данного фонда по настоящее время.
6.Назовите основные мероприятия, выполнение которых связано с реализацией нового этапа реформы межбюджетных отношений.
76
4. ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
Разделение властей по функциональному и территориальному принципам, приводит к тому, что федеративная система сочетает в себе преимущества государственного единства власти с определенной самостоятельностью ее субъектов в решении стоящих перед ними государственных задач. Но одно только распределение государственных задач безрезультатно, если каждый уровень власти не обеспечен финансовыми ресурсами в объеме, достаточном для выполнения этих задач. Выполняя задачи, Федерация, субъекты и органы местного самоуправления несут определенные расходы, для чего им нужны средства. Таким образом, за распределением государственных задач должно следовать распределение расходов и соответствующее ему распределение доходов. Важнейший источник бюджетных доходов — налоги. В случае дефицита бюджета можно прибегать к различного рода заимствованиям или к системе финансового выравнивания.
В мировой практике широко используется понятие «финансового выравнивания». В широком смысле финансовое выравнивание подразумевает обеспечение каждого уровня власти финансовыми ресурсами, достаточными для осуществления поставленных задач. В этом случае к элементам финансового выравнивания относят распределение расходных и доходных полномочий, корректировку первоначального налогового распределения. В более узком смысле финансовое выравнивание — это собственно корректировка первоначального распределения налоговых поступлений между бюджетами с целью выравнивания их финансового положения. Корректировка первоначального распределения налоговых поступлений осуществляется как между бюджетами разного уровня (по вертикали), так и между бюджетами одного уровня (по горизонтали).
Главный инструмент финансового выравнивания — распределение и перераспределение общефедеральных налогов, к которым относятся НДС, подоходный и корпоративный налоги. Распределение расходных и доходных полномочий, а также система финансового выравнивания
77
являются основными аспектами финансового регулирования бюджетных отношений. Финансовое выравнивание способствует достижению главной цели бюджетного федерализма — установлению на всей территории страны единых стандартов жизненного уровня. От эффективности финансового выравнивания зависят экономические успехи страны в целом.
С точки зрения сроков действия применяемых инструментов, различают краткосрочное и долгосрочное финансовое выравнивание. Краткосрочное финансовое выравнивание (или текущая корректировка бюджетов, или ликвидация, или сокращение диспаритетов в краткосрочном периоде (текущем финансовом году), осуществляется посредством перераспределения части валового внутреннего продукта через федеральный бюджет в низкодоходные региональные бюджеты с целью поддержания определенного уровня государственного потребления в данных регионах.
Долгосрочное финансовое выравнивание (или долгосрочная корректировка финансовых потенциалов регионов (на период свыше одного финансового года), или ликвидация (сокращение) диспаритетов в долгосрочном периоде (свыше одного финансового года), достигается с помощью моделей и механизмов, нацеленных на активизацию экономического развития отсталых регионов, на стимулирование их администрации к более активным действиям по экономическому и социальному развитию территорий, на привлечение в эти регионы государственных и частных инвестиций. Текущая корректировка доходов бюджетов является составной частью долгосрочной корректировки финансовых потенциалов регионов.
Различают также вертикальное и горизонтальное финансовое выравнивание. Вертикальное финансовое выравнивание — это преодоление несбалансированности между бюджетами различных уровней властной вертикали — центральным, региональными и местными. Наиболее точно отражает смысл понятия «выравнива ние бюджетной системы» горизонтальное финансовое выравнивание, под которым понимается преодоление диспропорций между бюджета - ми одного уровня. Горизонтальное финансовое выравнивание – это
78
инструмент обеспечения равных финансовых возможностей субъектов для предоставления населению страны стандартного набора социально значимых услуг, т.е. выравнивание финансовых потенциалов бюджетов. Объектом регулирования при горизонтальном финансовом выравнивании является бюджетная дифференциация, обусловленная объективными причинами и не имеющая связи с непосредственной деятельностью органов власти и управления конкретной территории. Объективные причины бюджетных различий (в том числе природноклиматические особенности, наличие или отсутствие природных ресурсов, численность и плотность населения, уровень и характер специализации хозяйственного развития данного региона и т.д.) приводят к дифференциации экономических потенциалов субъектов, а, следовательно, неравномерному распределению национального дохода на душу населения.
Сглаживание межбюджетных различий, вызванных вышеперечисленными причинами, осуществляется через подтягивание уровня доходов региональных бюджетов до среднего по стране уровня; через гарантированное предоставление населению стандартного перечня государственных услуг должного качества и в должном объеме. Сглаживание уровней доходности бюджетов достигается с помощью распределения между ними налоговых доходов, к которому относится не только разграничение налоговых источников между центром и субъектами, но и совместное использование налоговой базы и фактических налоговых поступлений. Горизонтальное финансовое выравнивание в том случае эффективно, если применяемая схема распределения налоговых полномочий буд ет способствовать выравниванию налоговых потенциалов регионов.
Гарантированное предоставление населению стандартного перечня государственных услуг реализуется через механизм прямых платежей — трансферт из национального бюджета в бюджеты нижестоящего уровня. Трансферты представляют собой средства, передаваемые из вышестоящего бюджета в нижестоящие по определенной системе показателей для выравнивания бюджетной обеспеченности. Причем они могут передаваться нижестоящим бюджетам либо непосредственно
79
напрямую, либо аккумулироваться в специальном фонде в составе национального бюджета с последующим перераспределением между бюджетами регионов на формульной основе. Распределение трансфертов на формульной основе унифицирует процесс предоставления финансовой помощи субъектам, делая его прозрачным и доступным для государственного и общественного контроля. Но эта система имеет определенные недостатки. Чрезмерная унификация приводит к иждивенчеству «слабых» субъектов Федерации и лишает «сильных» возможности наращивать свой финансовый потенциал. Слабые субъекты Федерации не стремятся улучшить свое финансовое положение собственными силами, чтобы не лишиться государственных дотаций.
При использовании схем горизонтального финансового выравнивания соблюдается принцип автономности и самостоятельности нижестоящих бюджетов. Территориальные власти самостоятельно принимают решения о финансировании определенных видов расходов в пределах своей компетенции, учитывая реальные предпочтения населения, живущего на данной территории. Изменения в объеме государственных услуг, предоставляемых населению местными властями, должны вызывать соответствующие изменения в структуре и объеме местных налогов.
Повышение в системе финансового выравнивания доли трансфертов из федерального бюджета в пользу ниж естоящих свидетельствует о недостаточной сбалансированности территориальных бюджетов и усилению их зависимости от центра. Подобное положение характерно для унитарных государств и федераций с сильными традициями централизации.
В мировой практике сложились четыре основные модели финансового выравнивания бюджетов. Первая, германская, модель ориентируется на выравнивание налогового потенциала федеральных земель как основного фактора сглаживания горизонтальных бюджетноналоговых диспропорций. Под налоговым потенциалом федеральных земель в ФРГ понимается сумма всех земельных налогов и причитающая им доля в поступлениях общефедеральных налогов —
80