Материал: 171

1. Изменения практики применения законодательства по обеспечению безопасности транспортного движения (1936-1991 гг.)

Система обеспечения безопасности движения автомобильного транспорта начала формироваться в советское время. Это связано с тем, что именно на этом этапе исторического развития страны темпы автомобилизации достигли такого уровня, когда для эффективного обеспечения безопасности дорожного движения возникла необходимость создания специального государственного органа – Государственной инспекции безопасности дорожного движения. Его основной задачей должна была являться борьба с авариями на транспорте, перемещающимся по автомобильным дорогам.

Основу любой государственной системы составляют нормы поведения ее субъектов, то есть правовая база. Пути совершенствования законодательства системы обеспечения безопасности дорожного движения лежат, в том числе, через изучение документов, регламентировавших деятельность по поддержанию правового порядка на дорогах России с тех времен, когда автомобилей еще не существовало. Однако были транспортные средства, они совершали аварии, и данная проблема не оставалась без правового внимания государства. Поэтому для изучения положительного исторического опыта в целях совершенствования современного законодательного регулирования органов, задействованных в системе обеспечения безопасности дорожного движения, представляется целесообразным отклониться от хронологических рамок диссертационного исследования.

История российского законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения берет свое начало с XVII века1. Согласно специальным указам того времени по правилам движения при первом задержании нарушителя ограничивались внушением, при повторном - секли кнутом, на третий раз ссылали на каторгу. В 1732 году для «лихачей» была предусмотрена смертная казнь.

Следующий этап совершенствования нормативного правового регулирования отношений в сфере обеспечения дорожного движения был связан с развитием железнодорожного транспорта. Без пересечений железных дорог с шоссе обойтись было невозможно. В этой связи, начиная с 1860 года, в России стали появляться правила проезда через железнодорожные переезды2. Гражданам запрещалось под страхом штрафов перетаскивать грузы через переезды волоком, прогонять скот через необорудованные для

1См.: Талицкий И.И., Чугуев В.Л., Щербинин Ю.Ф. Безопасность движения на автомобильном транспорте. М., 1998.

2См.: Суковицин В.И., Соколов В.И. Деятельность полиции России по обеспечению безопасности дорожного движения (1850-1868 гг.) // Информационный бюллетень Главного управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения. 1999. № 8.

6

этих целей места. В случае порчи полотна нарушители могли быть подвергнуты тюремному заключению.

С момента создания в 1917 году Советской милиции, она сразу же включилась в работу по охране правопорядка и поддержания безопасного движения транспортных средств и пешеходов на улицах городов. В октябре 1918 г. Народный комиссариат по внутренним делам и юстиции утвердил инструкцию «Об организации рабоче-крестьянской милиции»1, согласно которой к ведению милиции относилось также и наблюдение за исправным состоянием дорог, мостов, гатей, улиц, площадей, и надзор за порядком движения по ним.

Важным моментом в совершенствовании организации дорожного движения и усилении надзора за движением транспортных средств явилось принятие исполкомом Московского Совета Постановления от 28 мая 1920 г. «Об урегулировании автомобильного движения по городу Москве»2, которое отменяло все изданные ранее нормативные акты и вводило к исполнению новые правила уличного движения.

До конца двадцатых годов ХХ столетия не существовало специальной службы по обеспечению безопасности дорожного движения. Однако, развитие экономики Российской республики и, прежде всего, автомобилестроения и всей автотранспортной инфраструктуры, остро ставили вопрос о ее создании. Поэтому в 1928 году в Московском губернском административном отделе была введена должность инспектора по регулированию уличного движения. На него возлагалась разработка рационального размещения транспортных линий в центре Москвы, установление мест стоянки такси, непосредственное наблюдение за уличным движением и т.д. В том же году в качестве центрального органа, ответственного за содержание дорог и организацию автодвижения, было образовано Центральное управление шоссейных и грунтовых дорог и автомобильного транспорта (ЦУДОТРАНС).

Анализируемые документы показывают, что принимаемые законодательные акты в сфере обеспечения безопасности движения и организации уличного движения касались технических вопросов. Ужесточаемые меры не всегда приносили должный результат. Поэтому с 30-х годов впервые в столь большом объеме обращается внимание на «человеческий фактор» - организацию работы с водителями. Так, в 1931 году были утверждены Требования, предъявляемые к шоферу по выполнению им служебных обязанностей и Основные правила езды на автомобилях и мотоциклах в пределах СССР3. В частности, они запрещали водителю перед работой и в течение рабочего дня употреблять спиртные напитки и наркотики, разгова-

1STOP – газета. 1996. № 7.

2Там же.

3См.: Информационный бюллетень Главного управления Государственной инспекции безопасности дорожного движения. 1996. № 12.

7

ривать и курить во время движения. В мае того же года при Управлении рабоче-крестьянской милиции Москвы был образован отдельный отряд регулирования уличного движения (РУД), а 24 ноября 1931 года в структуре Управления милиции был организован Отдел регулирования уличного движения - ОРУД, на который возлагались такие задачи как регулирование уличного движения; проведение профилактической работы в автотранспортных предприятиях; пропаганда безопасности дорожного движения.

По примеру Москвы ОРУДы стали появляться во всех крупных городах.

Следующим важным этапом в процессе становления российского законодательства в области обеспечения безопасности дорожного движения явилось утверждение в 1940 году первых Типовых правил движения по улицам городов СССР, на основании которых разрабатывались правила движения на местах.

Важным с точки зрения развития и совершенствования законодательства в сфере обеспечения безопасности дорожного движения являлся период с 50-х до середины 60-х годов ХХ века.

Основной категорией виновных в авариях в то время, как и сейчас, являлись водители транспортных средств. Так, например, 76 % дорожных происшествий в 4 квартале 1950 года в Курской области произошли вследствие нарушения ими установленных правил движения; при этом всего ДТП по вине водителей - 18: по причине превышения скорости - 8; езды по левой стороне - 5; нарушений правил обгона - 1; управление технически неисправным транспортом - 1; прочие нарушения - 4. Девять водителей при совершении аварий находились в состоянии опьянения.

Однако законотворческая и правоприменительная деятельность в сфере обеспечения безопасности дорожного движения отставала от деятельности экономической и связанной с ней значительным ростом автомобилизации нашей страны. Следствием этого явилось увеличение количества транспортных аварий, в том числе автодорожных преступлений. Широкое распространение имели случаи неправильной квалификации автодорожных преступлений. Субъективная сторона указанных деяний характеризуется исключительно неосторожной формой вины, которая в силу законодательных упущений в то время не была прямо закреплена в соответствующих уголовных статьях. В силу этого следователи и судьи нередко неверно квалифицировали дорожно-транспортные преступления как умышленные проступки. Кроме того, в судебной практике встречались случаи осуждения водителей автомототранспорта и городского электротранспорта, несмотря на то, что по делу не было выяснено, нарушены ли, а если нарушены, то какие именно пункты правил дорожного движения или эксплуатации транспортных средств. Зачастую не устанавливалось, как лицо

8

должно было поступить в конкретных условиях1. Не способствовал совершенствованию правоприменительной деятельности сферы обеспечения безопасности движения на дорогах и тот факт, что до конца пятидесятых годов в стране не было единых Правил дорожного движения. В каждой области они были своими и их называли «Правилами уличного движения», которые разрабатывались и составлялись сотрудниками аппарата Госавтоинспекции и утверждались решением исполнительных комитетов на 3 года. Новые типовые Правила движения, на основе которых в большинстве союзных республик разрабатывались республиканские Правила, были приняты в 1957 году.

С начала 1970-хх годов ХХ столетия в СССР началась первая крупная «автомобильная революция», связанная с резким увеличением выпуска легковых автомобилей с конвейеров нового автомобильного завода в Тольятти. К такому мощному автомобильному потоку в должной степени не были готовы ни дорожные службы, ни архитекторы, ни законодатель. В этих условиях появилась очевидная необходимость в дальнейшем совершенствовании нормативно-правового регулирования отношений в области обеспечения безопасности движения на дорогах страны.

1 января 1973 года были введены в действие новые Правила дорожного движения (ПДД). 18 января 1974 года вступили в действие новые «Правила проведения государственных периодических технических осмотров автомобилей, мотоциклов и прицепов» которые в целях более качественной подготовки автомобилей к осмотру стали привлекать к участию в нем станции технического обслуживания системы автосервиса. По желанию владельцев на этих станциях можно было оценить техническое состояние автомобилей, устранить выявленные неисправности и получить справку о технической исправности транспортного средства, на основании которой Госавтоинспекция должна была оформить результаты осмотра без повторного контроля состояния автомобилей»2.

Важным моментом в процессе централизации государственной политики в области обеспечения безопасности дорожного движения явилось принятие Президиумом Верховного Совета СССР Указа от 15 марта 1983 года «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения»3. Это был первый нормативно-правовой акт, устанавливавший единую административную ответственность за нарушения правил дорожного движения на территории всей страны. Кроме этого Указом, в частности, были конкретизированы обязанности должностных лиц авто-

1См.: Овчинникова Е. Серьезные ошибки в расследовании и судебном рассмотрении дел об авариях автомашин // Социалистическая законность. 1964. № 2.

2Кудрявцев В.Н. Социально-психологические аспекты антиобщественного поведения // Вопросы философии. 1974. № 1. С. 98.

3См.: Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения : Указ Президиума Верховного Совета СССР от 15 марта 1983 года № 22. М., 1987.

9

транспортных и других организаций по обеспечению безопасности дорожного движения. Ответственность за невыполнение данных обязанностей, как и ответственность водителей, пешеходов и иных участников дорожного движения за несоблюдение требований Правил дорожного движения, если при этом не наступили уголовно-правовые последствия, была предусмотрена введенным в действие 1 января 1985 года Кодексом РСФСР об административных правонарушениях1.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 1 октября 1985 года была усилена уголовная ответственность за управление транспортным средством в состоянии опьянения, если это повлекло уголовно-правовые последствия. Так, действия, совершенные лицом, ранее судимым за управление транспортными средствами в состоянии опьянения, подлежали квалификации по совокупности преступлений, предусмотренных ст. 211 или ст. 252 Уголовного кодекса РСФСР.

Анализируя ситуацию, сложившуюся в области обеспечения безопасности дорожного движения в конце 80-х годов ХХ столетия, следует отметить, что в связи с массовым появлением динамичных и скоростных иномарок, в стране повторилась ситуация 70-х годов, то есть обстановка резко ухудшилась. Так, в 1989 году в РСФСР было совершено 189986 до- рожно-транспортных происшествий, что составило 59,5 % от числа ДТП в Союзе ССР. При этом погибло 32739 (55,8 %) и получили ранения 207628 человек2. В течение 1987-1990 гг. уровень дорожно-транспортных происшествий возрос более чем на треть. Становилась очевидной необходимость принятия государством комплексных мер для стабилизации обстановки с аварийностью. Одним из первых крупных управленческих решений в этой сфере стал приказ МВД РСФСР от 10 апреля 1991 года № 49.

По своему содержанию это был документ, который определил основные направления в формировании государственной системы обеспечения безопасности дорожного движения. В приказе нашли отражение мероприятия по разработке российской программы сокращения числа ДТП, проектов Закона РСФСР «О безопасности дорожного движения» и Положения о республиканской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения, были поставлены задачи по ускорению развертывания сети контрольных постов милиции (КПМ) и компьютеризации Государственной автомобильной инспекции. В соответствии с требованиями приказа, на местах приостанавливалось расформирование строевых подразделений до- рожно-патрульной службы (ДПС). Оценивая законодательство органов,

1См.: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях : принят на девятой сессии Верховного Совета РСФСР десятого созыва 20 июня 1984 года // Новое законодательство Российской Федерации об административной ответственности (Сборник нормативных актов) : учебное пособие / сост. Ю.Н. Старилов. Часть 1. Воронеж, 1994.

2Состояние административной практики Госавтоинспекции в РСФСР : статистический сборник за 1989 год / под ред. С.Л. Кузьмина. М., 1990. C. 3.

10