Четвёртый период II этапа (1860-1928 гг.). Установление верховной властью судебной модели досудебного производства одновременно явило и новый следственный орган, независимый от административной и прокурорской власти, и входящий в судебную систему - судебного следователя.
8 июня 1860 г. сенату был дан указ Александра II [18] об отделении в 44 губерниях Империи следственной части от полиции и назначении в эти губернии особых, подведомственных Министерству юстиции, чиновников для производства следствия о всех преступлениях и проступках, подлежащих ведению судебных мест, наименовав их судебными следователями [19].
Утверждёнными Александром II 29 сентября 1862 г. Основными положениями уголовного судопроизводства (далее - ОПУС) обвинительная власть была отделена от суда. Этим нормативным актом впервые был введён процессуальный документ, «неизвестный прежнему предварительному следствию» [17, c. 49] - акт обвинения, составляемый прокурором. Уставом уголовного судопроизводства (далее - УУС) от 20 ноября 1864 г. [20] было окончательно закреплено изъятие из компетенции полиции судебных и следственных функций.
Кроме судебного следователя предварительное следствие уполномочивались вести иные судьи: по государственным преступлениям -один из членов Судебной палаты (ст. 1037 УУС); по преступлениям, подведомственным Верховному уголовному суду, - один из сенаторов кассационных департаментов сената, назначаемый императором.
30 октября 1867 г. Александр III утвердил предложение Государственного совета о введении временных должностей судебных следователей по особо важным делам при Санкт-Петербургской и Московской судебных палатах, положив тем самым начало институту следователей по особо важным делам [21].
Октябрьская революция 1917 года, уничтожив старую систему судопроизводства, сохранила модель предварительного следствия - судебную, подчинив суд Советам и предоставив советским судьям все необходимые полномочия на предварительном и судебном следствии. Производство предварительного следствия возлагалось на судей Местных Народных Судов, а затем и на следственные комиссии.
Начало возобновлению института следователей было положено ведомственным нормативным актом - Постановлением ВЧК от 14 сентября 1918 года «О губернских и уездных чрезвычайных комиссиях по борьбе с контрреволюцией, спекуляцией и преступлением по должности (положение)» [22], которым в штаты отделов комиссий всех уровней введены должности следователей. В дальнейшем был осуществлён постепенный переход от предварительного следствия, осуществляемого сугубо судебными органами, к предварительному следствию, осуществляемому народными следователями.
Уголовно-процессуальным кодексом 1922 года была установлена поднадзорность производства предварительного следствия прокурору, на следователя возлагалась обязанность при принятии решения о предании обвиняемого суду составлять обвинительное заключение. Это был шаг по размыванию границ между следственно-судебной властью и обвинительной.
В 1926 году в подчинение прокуратуры были переведены военные следователи [23], а решением объединённого заседания коллегий народных комиссариатов РКИ СССР и РКИ РСФСР от 10 сентября 1927 года осуществлена передача народных следователей в подчинение прокуратуры, они были превращены в «местных агентов прокурорского надзора» [24].
5 период II этапа (1928-1938 гг.) ознаменован появлением прокурорской модели досудебного следствия и следователя прокуратуры как единственного представителя следственного аппарата.
Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 3 сентября 1928 года «Об изменении Положения о судоустройстве СССР» следователи были выведены из судебной системы, а их назначение и увольнение от должности стало производиться прокурором. Постановлением ЦИК и СНК СССР от 30 января 1929 года «Об изменении и дополнении Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре» военные следователи были переведены в полное административное подчинение военному прокурору [25]. Так следственный аппарат был фактически передан в полное организационное подчинение прокуратуры, чем и было сформировано прокурорское следствие. Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 октября 1929 года «Об изменениях Уголовно-процессуального кодекса РСФСР» [26] прокурор получил право лично производить следственные действия и принимать к своему производству все уголовные дела.
10 июля 1934 г. постановлением ЦИК СССР образован Общесоюзный народный комиссариат внутренних дел [27]. За органами внутренних дел и госбезопасности закреплялись полномочия по расследованию преступлений и их подсудность. Неопределённость подследственности дел, расследуемых иными учреждениями НКВД дало возможность его руководству вторгнуться в предварительное следствие, осуществляемое следователями прокуратуры. В апреле 1937 г. решением НКВД в отделах уголовного розыска и ОБХСС созданы следственные группы для расследования таких преступлений как кража и хулиганство, а 22 декабря 1938 г. была организована следственная часть НКВД СССР.
Именно образование следственной части НКВД СССР, укрупнившей следственный аппарат государства, явилось рубежным событием, давшим начало новой, прокурорско-полицейской модели предварительного следствия, просуществовавшей в стране до образования самостоятельного следственного органа.
6 период II этапа охватил время с 1938 по 2007 годы и характеризуется функционированием прокурорско-полицейской модели предварительного следствия.
Уже 4 сентября 1939 г. на базе следственной части НКВД сформированы следственная часть Главного управления госбезопасности и следственная часть Главного экономического управления НКВД СССР. С образованием 3 февраля 1941 г. НКГБ СССР следственная часть сохранилась в его структуре. В апреле того же года в Главном управлении милиции НКВД СССР создан отдел по борьбе с бандитизмом, в котором наряду с другими образовано 5-ое следственное отделение.
Изданные 4 июня 1947 г. указы Президиума ВС СССР «Об уголовной ответственности за хищение государственного и общественного имущества» и «Об усилении охраны личной собственности граждан» [28] породили дискуссию о состоянии следствия
из информационного банка "Документы СССР" при расследовании дел этой категории. В частности, на Всесоюзном совещании руководящих прокурорских работников тов. Альтшуллер, характеризуя работу милиции, отметил низкий уровень качества расследования её сотрудниками преступлений, их вмешательство в подследственность следователей прокуратуры, и предложил покончить с нарушением подследственности [29]. Был отмечен сложившийся не процессуальный, а административный характер отношений между народным следователем и прокурором, в связи с чем последовали предложения поставить народного следователя в независимое от прокурора процессуальное положение.
Однако в феврале 1948 г. в главных управлениях МВД СССР, в республиканских, краевых и областных управлениях МВД были созданы следственные аппараты, которые обязывались вести расследование уголовных дел, возбуждаемых оперативными сотрудниками милиции [30].
Так предварительное следствие в советском уголовном процессе стало полностью розыскным. Роль органов дознания, в первую очередь ОГПУ - НКВД, существенно выросла в досудебном уголовном производстве. В деятельности следственных органов ещё более усилился обвинительный уклон.
В дальнейшем, с 1953 г. произошла череда реформ в государственном управлении, включившей в себя и реформу предварительного следствия, связанной с устранением параллелизма в работе следователей органов внутренних дел и прокуратуры. В развернувшейся дискуссии учёных-юристов и практиков о путях развития досудебного следствия победила точка зрения на необходимость изъятия у органов внутренних дел полномочий по ведению предварительного следствия. Правовой базой для реформ в следствии стали введённые в 1958 году Основы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик, новый УПК РСФСР, принятый в 1960 году, исключивший следователей органов внутренних дел из числа субъектов, уполномоченных вести предварительное следствие. 30 августа 1962 г. МВД союзных республик переименованы в Министерства охраны общественного порядка (далее - МООП), МВД СССР был ликвидирован. Уже в 1963 году предварительное следствие было сосредоточено в прокуратуре, КГБ СССР и МООП РСФСР.
Но уже в 1968 г. было восстановлено МВД CCСР, его следственный аппарат сохранил полномочия МООП по осуществлению предварительного следствия по уголовным делам. Ухудшение криминогенной ситуации в 1964-1993 годах, осложнённое бюрократизацией в управленческих структурах государства и набиравшей обороты коррупцией привели к необходимости проведения судебной реформы, частью которой являлось учреждение независимого органа предварительного следствия - Следственного комитета. Развал СССР и развернувшаяся борьба за власть между Президентом и Парламентом России отсрочили учреждение этого органа, а также повлекли ликвидацию Министерства безопасности РФ и его следственного аппарата. В конце 1993 года систему следственных органов образовывали прокуратура и следственный аппарат МВД СССР.
Новые вызовы национальной безопасности (в том числе в сфере экономики и оборота наркотических средств и психотропных веществ) потребовали в последующий период ускорить реформирование судебной системы. Первым шагом в направлении модернизации следственного аппарата явился Указ Президента РФ от 22 ноября 1994 г. № 2106 [31], в соответствии с которым были созданы Следственное управление Федеральной службы контрразведки (ФСК) Российской Федерации и следственные подразделения в органах контрразведки Российской Федерации. На них возлагалось производство предварительного следствия по преступлениям, отнесённых к ведению органов государственной безопасности.
3 апреля 1995 года Президентом подписан Федеральный закон № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности» [32]. Основными направлениями её деятельности были определены контрразведывательная деятельность и борьба с преступностью, и дополнительно - разведывательная деятельность в рамках, установленных законом. ФСБ РФ была определена правопреемницей ФСК РФ.
17 декабря 1995 г. Федеральным законом № 200-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О Федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-процессуальный кодекс» [33] федеральным органам налоговой полиции предоставлены полномочия по ведению предварительного следствия по преступлениям, отнесённым к их подследственности и ряду других дел, отнесённых к подследственности следователей органов внутренних дел [34].
30 июня 2003 г. Федеральным законом № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации, признании утратившими силу отдельных законодательных актов Российской Федерации, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления» [35] в УПК РФ внесены дополнения, согласно которым следователи органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ уполномочивались вести предварительное следствие по уголовных делам о преступлениях, связанных с незаконным оборотом наркотиков. Со вступлением в силу этого нормативно-правового акта Закон РФ от 24 июня 1993 г. № 5238-1 «О федеральных органах налоговой полиции» и другие нормативно-правовые акты, регламентировавшие деятельность органов налоговой полиции, утрачивали силу. Решение о ликвидации налоговой полиции было вынужденной мерой, обусловленной критичностью сложившейся ситуации в сфере незаконного оборота наркотиков и ограниченностью финансовых и материальных возможностей государства по созданию нового специального правоохранительного органа при других существующих.
Таким образом, в исследуемый период времени российской государственности систему органов предварительного следствия составляли следователи прокуратуры, органов внутренних дел, органов государственной безопасности, органов налоговой полиции до 1 июля 2003 г. и с того же времени - они же вместе с органами по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, но без органов налоговой полиции. Прокурор сохранял полномочия по производству следственных действий и расследованию уголовных дел в полном объёме.
Модель организации предварительного следствия весь этот период была прокурорско-полицейской.
В настоящее время имеет место 7 период II этапа формирования и развития следственных органов - с сентября 2007 года по настоящее время. Обозначенный период явился временем зарождения и становления нового следственного органа, вышедшего из административного подчинения прокурору, но сохраняющего ведомственную принадлежность к надзорному органу (2007-2010), и образованием самостоятельного следственного органа - Следственного комитета Российской Федерации - с 15 января 2011 г., то есть образование в России самостоятельного следственного органа прошло в два этапа.
Практические шаги по воплощению в жизнь идеи ликвидации «прокурорского следствия» были предприняты в середине 2007 года. 5 июня Федеральным законом № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» [36]следственный аппарат был выведен из административного подчинения прокуратуре при сохранении его в системе прокуратуры, был создан новый, относительно независимый следственный орган - Следственный комитет при прокуратуре Российской Федерации. За этим последовало издание Указа Президента Российской Федерации «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации» от 1 августа 2007 г. № 1004 [37]. На основании данных нормативных актов был сформирован аппарат Председателя Следственного комитета РФ, ему была передана вся полнота власти в отношении подчиненных работников вплоть до увольнения, за исключением высших должностных лиц, назначаемых на должность Президентом Российской Федерации.
Прокурор был лишён права возбуждать, расследовать уголовные дела, а также направлять следствие (давать обязательные для следователя указания), сохранив за собой право надзора за законностью возбуждения уголовного дела, поддержания обвинения в суде, совершения некоторых других процессуальных действий.