Согласно ст. 76 (ч. 1) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100313> Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные и федеральные законы. Федеральный закон не может быть формой принятия конституционной поправки, т.к., в силу прямого указания ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> и 108 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100480> Конституции РФ, для внесения поправок требуется процедура более сложная по сравнению с установленной для принятия федеральных законов. Кроме того, в отношении федерального закона Президент страны наделен правом отклонять его, чего не предусматривает порядок принятия федерального конституционного закона, распространенный ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции РФ на процедуру принятия поправок.
В то же время поправки к Конституции РФ не могут приниматься и в форме федерального конституционного закона, т.к. ст. 108 (ч. 1) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100479> Конституции прямо указывает, что федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Основным Законом. Использование формы федерального конституционного закона сделало бы невозможным внесение в гл. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100236> - <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100575> поправок, не относящихся по своему содержанию к тому кругу вопросов, которые должны быть регламентированы федеральными конституционными законами. Кроме того, в отличие от поправок, федеральный конституционный закон по своей юридической природе принимается во исполнение Конституции, не может изменять ее положений и не может стать ее составной частью.
Глава 9 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100587>, в том числе ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594>, Конституции РФ предусматривает специальное регулирование вопроса о поправках, дополняющее установленные в ст. 76 (ч. 1) <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100313> Конституции формы реализации законодательных полномочий в сфере ведения Российской Федерации.
Конституционный Суд пришел к заключению (см. Постановление <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=8215;fld=134;dst=100016> от 31 октября 1995 г.), что положения ст. 136 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100594> Конституции могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус, отличающийся как от федерального, так и от федерального конституционного закона.
Вступивший в силу после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> страны подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию.
Такая позиция нашла свое дальнейшее развитие в принятом Государственной Думой 6 февраля 1998 г. Федеральном законе <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=18043;fld=134> "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации".
Принятие закона в парламенте связано с осуществлением права законодательной инициативы. Это начальная парламентская процедура, означающая официальное внесение законопроекта в компетентный орган парламента управомоченным субъектом. Однако парламент не обязан принимать закон и может принять его в ином виде, чем предлагалось. В зависимости от круга субъектов права законодательной инициативы можно выделить парламенты, где этот круг довольно узок, и те, где существует широкий перечень лиц и организаций, которым предоставлено право вносить законопроект. Есть государства, где право вносить законопроекты имеют только члены парламента (США, Великобритания). Многие страны значительно расширяют круг субъектов законодательной инициативы (Австрия, Бразилия). Некоторые демократические страны предоставляют право законодательной инициативы большим группам избирателей, при этом законопроекты могут вноситься в порядке народной инициативы (Австрия, Италия).
Согласно ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100456> Конституции РФ законопроекты вносятся в Государственную Думу. Правом законодательной инициативы обладают: Президент России; Совет Федерации; члены Совета Федерации; депутаты Государственной Думы; Правительство; законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации; Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения.
Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов РФ, законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы либо о признании этих законов утратившими силу, поправок к законопроектам.
Анализируя право законодательной инициативы Президента, можно согласиться с мнением профессора С.А. Авакьяна, который приводит следующие доводы.
Во-первых, Президент по Конституции РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех органов государственной власти (ст. 80 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100332>). И если он вносит законопроект от своего имени, то тем самым оказывает давление на другие органы, вынуждая их согласиться с его вариантом понимания проблемы, ставшей предметом законодательной инициативы.
Во-вторых, он должен подписывать и обнародовать законы. На данном этапе они получают его оценку. Внося законопроект, он освобождает себя от последующего выполнения функции наложения вето.
В-третьих, Президент при желании может поручить Правительству осуществление права законодательной инициативы, поскольку по российской Конституции <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134> оно полностью зависит от Президента. Кстати, это позволит избежать возможной конфронтации Президента и Правительства, например, когда оно (Правительство) не согласно с президентским законопроектом или когда отказывается дать положительное заключение по финансово-экономическим аспектам законопроекта.
Так как законодательная инициатива Президента имеет особую значимость, процесс подготовки законопроектов, планируемых к внесению главой государства, определен специальным Положением о порядке взаимодействия Президента Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации в законотворческом процессе, утв. Указом Президента РФ от 13 апреля 1996 г. N 549. Разработкой таких законопроектов занимаются подразделения Администрации Президента.
Совет Федерации поручает разработку законопроекта одному или нескольким комитетам палаты, к ведению которых относится данный вопрос.
На рассмотрение Совета Федерации вместе с текстом законопроекта необходимо представить:
а) обоснование необходимости принятия закона с развернутой характеристикой законопроекта, его целей и основных положений, его места в системе действующего законодательства, финансово-экономическое обоснование (если требуются дополнительные затраты), а также прогноз социально-экономических и политических последствий его принятия. Законопроекты, предусматривающие расходы из федерального бюджета, вносятся на рассмотрение палаты только при наличии заключения Правительства РФ;
б) перечень законодательных актов, которые требуется отменить, изменить или дополнить при принятии данного закона, а также предложения о разработке нормативных актов, которые необходимы для реализации этого закона.
Подготовка названных документов ложится на соответствующий комитет Совета Федерации.
Что касается членов Совета Федерации, то ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100456> Конституции не исключает возможности внесения законопроектов по одному и тому же вопросу различными органами и лицами (законодательный орган субъекта Федерации; член палаты - представитель законодательного органа субъекта; член палаты - представитель исполнительного органа субъекта) одного и того же субъекта РФ, но с разными подходами, возможно, даже противоречащими друг другу.
Согласно ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100457> Конституции РФ правом законодательной инициативы также обладают депутаты Государственной Думы. Депутаты, несомненно, должны обладать этим правом, ввиду того что они как представители народа хорошо знакомы с проблемами общества (по крайней мере должны быть знакомы) и для их преодоления могли бы предложить пути их разрешения.
Поэтому нельзя согласиться с мнением о том, что депутаты не должны быть субъектами права законодательной инициативы, т.к. они должны иметь только право голосовать "за" или "против" законопроекта, подготовленного специалистами.
февраля 2000 г. Правительство своим Постановлением N 93 образовало Комиссию по законопроектной деятельности для обеспечения взаимодействия с палатами Федерального Собрания и совершенствования законопроектной деятельности Правительства.
Основные задачи данной Комиссии:
а) повышение качества законопроектной работы, осуществляемой федеральными органами исполнительной власти;
б) формирование позиции Правительства РФ по законопроектам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания;
в) обеспечение взаимодействия в законодательном процессе Правительства РФ с другими субъектами права законодательной инициативы, а также согласование с ними планов и программ законопроектной деятельности;
г) обеспечение участия субъектов РФ в законопроектной деятельности Правительства.
Для решения указанных задач Комиссия:
а) предварительно рассматривает законопроекты, вносимые на заседания Правительства РФ;
б) разрабатывает предложения о совершенствовании порядка осуществления Правительством права законодательной инициативы;
г) обеспечивает согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, связанные с формированием и реализацией планов и программ законопроектной деятельности Правительства;
д) вносит предложения о приоритетных направлениях законодательной деятельности Правительства РФ, прослеживает ход подготовки проектов законодательных актов, вносимых Правительством в Государственную Думу, а также предложения и рекомендации о совершенствовании процесса подготовки законопроектов;
е) заслушивает статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) руководителей федеральных органов исполнительной власти и других должностных лиц, ответственных за подготовку законопроектов, а также официальных и специальных представителей Правительства РФ о деятельности по представлению в палатах Федерального Собрания согласованной позиции Правительства;
ж) рассматривает предложения Правительства о подписании федеральных законов, представляемых Президенту РФ. Решения, принимаемые Комиссией по вопросам ее ведения, обязательны для всех федеральных органов исполнительной власти.
Организационно-техническое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Аппарат Правительства РФ.
К вносимому в Государственную Думу законопроекту предъявляются следующие требования. Законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства. Данная позиция закреплена в ст. 104 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100459> Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы.
При внесении законопроекта необходимы следующие документы:
а) пояснительная записка к законопроекту (изложение концепции предлагаемого законопроекта);
б) текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта права законодательной инициативы;
в) перечень актов федерального законодательства, которые должны быть признаны утратившими силу, приостановлены, изменены, дополнены или приняты в связи с принятием данного закона;
г) финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат);
д) заключение Правительства РФ (в случаях, определенных ст. 104, ч. 3 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=2875;fld=134;dst=100459>, Конституции).
В текст законопроекта должны быть включены положения:
а) о сроке и порядке вступления в силу вносимого закона или его положений;
б) о признании утратившими силу и о приостановлении действия ранее принятых законов и других нормативных правовых актов или отдельных их положений в связи с принятием данного закона;
в) о приведении Президентом и Правительством России своих правовых актов в соответствие с принятым федеральным законом.
Можно полагать, что предметом законопроектов субъектов могут стать: во-первых, узкорегиональные интересы, имеющие одновременно общефедеральное значение (например, проблемы озера Байкал, создание экономических зон на территории субъекта, сказавшиеся на нем неблагоприятные природные катаклизмы и др.); во-вторых, межрегиональный «групповой» интерес нескольких регионов (например, проблемы Севера, Волги, Северного Кавказа и т.п.); в-третьих, общефедеральные проблемы, которыми озабочены, в частности, в данном субъекте Российской Федерации.
Конституция страны и Регламент Государственной Думы наделяют эти органы правом законодательной инициативы, но только "по вопросам его ведения", что представляется не совсем понятным.
Не совсем ясна позиция законодателя в том, что касается непредоставления права законодательной инициативы Генеральному прокурору страны, т.к. ст. 9 <consultantplus://offline/main?base=LAW;n=66584;fld=134;dst=100050> Закона РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» фактически предоставляет ему это право. Кроме этого, непонятна позиция и с народной законодательной инициативой, т.к. если народ может принимать федеральные законы на референдуме, то почему бы ему не предоставить данное право? В аналогичной ситуации в настоящее время находится и Уполномоченный по правам человека.
Законодательная практика показала, что Президент и Правительство России широко пользуются правом законодательной инициативы. Регламент Государственной Думы говорит и о праве субъекта законодательной инициативы отозвать внесенный законопроект до принятия его в первом чтении на основании письменного заявления (ст. 112).
ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
2.1 Роль Государственной Думы в законодательном процессе
Законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Аппарате палаты.
Поступивший законопроект Председатель Государственной Думы направляет в депутатские объединения и в соответствующий комитет Государственной Думы, который в течение 14 дней определяет соответствие законопроекта предъявляемым требованиям и представляет его на рассмотрение Совета палаты. В свою очередь, Совет Государственной Думы назначает комитет, ответственный за законопроект. Комитеты играют ведущую роль в создании законопроектов, т.к. именно они решают, продолжит или прекратит свое существование тот или иной законопроект. Одновременно законопроект направляется в комитеты, комиссии, депутатские объединения, Президенту и Правительству России, в Совет Федерации, а также в Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный Суды - по вопросам их ведения для подготовки и представления отзывов, предложений и замечаний.
Законопроекты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии со ст. 109 Регламента ГД не позднее чем за 45 дней до их рассмотрения направляются Советом Государственной Думы в законодательные органы субъектов Федерации для подготовки предложений и замечаний.
При внесении в Государственную Думу до рассмотрения в первом чтении альтернативных законопроектов Совет палаты откладывает рассмотрение внесенного ранее законопроекта и поручает ответственному комитету подготовить к одновременному рассмотрению в первом чтении все альтернативные законопроекты.
При работе над законопроектом ответственный комитет может сформировать рабочую группу из членов ответственного комитета, депутатов Государственной Думы, представителей субъекта права законодательной инициативы, а также представителей органов государственной власти, различных организаций, экспертов и специалистов.