ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА
Законодательный процесс
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс - соотношение понятий
1.2 Стадии законодательного процесса
ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ ВЕТВЕЙ ВЛАСТИ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ ПРОЦЕССЕ
2.1 Роль Государственной Думы в законодательном процессе
.2 Роль Совета Федерации в законодательном процессе
.3 Роль Президента РФ в законодательном процессе
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
ПРИЛОЖЕНИЯ
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы выпускной квалификационной работы. На протяжении последних двадцати лет российская государственность находится в стадии реформирования. Трансформация различных социальных, экономических, политических, конфессиональных, культурных связей и отношений для ее легитимации, отвечающей принципу построения правового государства, требует опосредования законом. В связи с этим не вызывает никакого сомнения то, что сейчас, как никогда, после проведения административной реформы, приоритетными являются процессы создания закона, процедуры подготовки его концепции, разработки и обсуждения законопроекта (будущего закона), отвечающего интересам демократического большинства. При подготовке законопроекта необходимо принимать во внимание способность законопроекта правовой адаптации законодательной системе современного российского государства. Имеющаяся в науке теории права точка зрения о том, что процесс создания любых правовых норм начинается с возникновения объективных закономерностей различного характера, детерминирующих необходимость принятия нормативного правового акта, является, на наш взгляд, аксиомой всей правотворческой деятельности.
Резкие изменения, произошедшие в 90-е гг. XX в., наложили свой отпечаток на различные стороны федерального законотворчества: преобразовался субъектный состав, усложнилась процедура законодательного процесса, возросла значимость нормативного регулирования правовых отношений, в том числе в связи с возникновением новых институтов права и необходимостью модернизации многих отраслей российского законодательства. При этом сам механизм федерального законотворчества также нуждается в совершенствовании, прежде всего, в части восполнения пробела в правовом регулировании данной процедуры с учетом интеграции его самостоятельных стадий.
В современной отечественной конституционной доктрине, посвященной проблемам федерального законотворчества, имеются явные исследовательские пробелы, опосредованные недостатком фундаментальных работ, касающихся многочисленных дискуссионных проблем российского законодательного процесса на федеральном уровне. Конституционная наука ставит новые задачи, в том числе по уточнению сущности, правовой природы и содержания федерального законодательного процесса, систематизации существующих подходов к конституционно-правовому пониманию федерального законотворчества, исследованию видовой дифференциации федерального законодательного процесса, выработке рекомендаций по созданию модели и функционированию конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов.
Автором предпринята попытка осмысления имеющейся проблематики современного российского законодательного процесса. Таким образом, все вышеизложенное свидетельствует о высокой степени актуальности темы настоящего диссертационного исследования и содержащихся в нем научно-практических выводов.
Состояние научной разработанности темы исследования.
В современной отечественной науке конституционного права различным аспектам федерального законодательного процесса России посвящено немало различных по форме исследований. Особенностям функционирования федеральных органов законодательной власти посвящены публикации П.А. Астафичева, С.Н. Бабурина, О.Н. Булакова, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, Б.И. Курашвили, Е.А. Лукашевой, Г.В. Мальцева, A.B. Мицкевича, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, Б.А. Страшуна, М.С. Студеникиной, Б.Н. Топорнина, проблемам законодательно-инициативной деятельности - исследования А.И. Абрамовой, Н.Е. Андрианова, C.B. Бошно, Д.А. Ковачева, Н.П. Колдаевой, Е.В. Крестьянинова, М.В. Прохорова, H.A. Тузова, проблемам, связанным с рассмотрением законопроектов Федеральным Собранием Российской Федерации - труды JI.C Адарчевой, Е.Е. Бобраковой, В.И. Чехариной, исследованию вето Президента РФ - работы И.Л. Волошенко, Ю.Г. Звягина, A.A. Котенкова, Л.А. Окунькова, В.А. Рощина, проблематике стадии опубликования и обнародования федеральных актов - исследования Л.И. Антоновой, А.Н. Кокотова, Ю.А. Королева, Н.Я. Соколова. Иные проблемы федерального законодательного процесса исследованы также в трудах И.А. Дубова, H.A. Калининой, Н.П. Колдаевой, A.A. Котенкова, М.В. Кострицкой, Р.К. Надеева, В.М. Платонова, P.O. Халориной, А.Н. Шохина.
Отдавая должное вкладу российских ученых в исследование различных сторон избранной автором темы, следует отметить, что в условиях современного реформирования публично-властной системы России проблемы правового регулирования федерального законодательного процесса России нуждаются в дальнейших научных разработках.
Цель выпускной квалификационной работы состоит в комплексном научном исследовании проблем конституционно-правового регулирования федерального законодательного процесса России.
Заявленная цель может быть достигнута путем решения следующих задач:
определить соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс»;
рассмотреть стадии законодательного процесса;
проанализировать особенности процедуры рассмотрения законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации;
определить роль Президента Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
Объект выпускного квалификационного исследования составил комплекс общественных отношений, складывающихся в процессе федерального законотворчества России.
Предметом выпускного квалификационного исследования явилась совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих федеральный законодательный процесс России.
Правовая основа исследования сформирована, исходя из положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О судебной системе Российской Федерации», «О Правительстве Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации»,«О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» и др.), «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» и др.), Указов Президента Российской Федерации, актов палат Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации и иных органов государственной власти. Проанализированы также итоговые решения Конституционного, Пленума Верховного судов Российской Федерации.
Эмпирическую базу исследования составили информационно-аналитические, статистические и социологические данные, в том числе приведенные в материалах научно-практических конференций, научных исследованиях и периодических изданиях. Рассмотрены также проекты ряда федеральных конституционных и федеральных законов.
Помимо этого уделено внимание актам Конституционного и Верховного судов Российской Федерации в части, касающейся исследуемой проблематики.
Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть общие направления, характерные для процесса федерального законотворчества России, во взаимосвязи и взаимозависимости, но и оценить эффективность реализации правовых норм, функционирования субъектов федерального законодательного процесса.
В выпускной квалификационной работе применен ряд общенаучных (системный, анализ и синтез, логический и др.) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.
Научная новизна работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что ВКР представляет собой одну из работ, выполненную в рамках конституционно-отраслевой юридической науки, посвященную концептуальному исследованию конституционно-правового регулирования современного законодательного процесса России.
На защиту выносятся следующие положения:
. Исследование научных и правовых источников дало возможность представить авторскую трактовку понятия «федеральный законодательный процесс». Он представляет собой совокупность действий уполномоченных органов, направленных на создание, изменение, отмену федеральных законодательных актов, конечной целью которых является введение в российскую правовую систему законов, обеспеченных правореализационным механизмом.
. Автором определен статус законоподготовительной стадии в рамках федерального законодательного процесса. Она определяется как система последовательных действий, направленных на планирование, разработку и предварительную экспертизу текста федерального законопроекта.
Самостоятельными элементами законоподготовительной стадии выступают: планирование федеральной законопроектной деятельности; непосредственная подготовка (выработка) текста федерального законопроекта; экспертиза выработанного текста федерального законопроекта.
. Основываясь на теоретических и конституционно-отраслевых разработках юридической науки, сделан вывод, что стадия рассмотрения законодательного акта Советом Федерации является комплексной и состоит из следующих самостоятельных этапов: принятие федерального законодательного акта к рассмотрению Советом Федерации; рассмотрение федерального законодательного акта комитетом, комиссией Совета Федерации; рассмотрение федерального законодательного акта на заседании Совета Федерации.
. В целях адекватного функционирования конституционно-правового механизма обеспечения исполнения федеральных законодательных актов, считаем необходимым осуществление комплекса следующих мероприятий: введение института авторства закона; предварительная апробация действия законодательного акта на определенной территории; четкое указание в тексте законопроекта на комплекс дополнительных мер, необходимых для реализации норм принятого правового акта (в частности, разработка и принятие нормативных документов, направленных на конкретизацию положений принимаемого федерального законодательного акта); разработка мер ответственности для соответствующих исполнителей за нарушение порядка реализации положений федерального законодательного акта.
Сделан вывод, что содержание механизма обеспечения исполнения законодательного акта состоит в создании необходимых условий для претворения норм принимаемого закона в жизнь, реализация которых должна быть направлена на надлежащее исполнение заложенных в тексте законодательного акта предписаний и обусловлена всесторонним анализом (экспертизой) положений принимаемого закона.
Структура ВКР. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка литературы.
ГЛАВА I. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС: КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА
1.1 Законотворческий процесс и законодательный процесс - соотношение понятий
Существенное значение в обеспечении качества и объективности законотворческого процесса имеет определение самого понятия законотворческого процесса, выявление его содержания и основных этапов.
В этой связи требует своего определения соотношение понятий «законотворческий процесс» и «законодательный процесс».
Следует отметить, что в теории права активно дискутируется вопрос о том, следует ли законотворческий процесс ограничивать исключительно деятельностью законодательных органов государственной власти или же его необходимо трактовать шире, включая в него подготовительную работу по подготовке законопроекта. Так, Д.А. Ковачев полагает, что законодательный процесс сводится к совокупности действий и отношений, которые реализуются в деятельности высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть. Это же мнение разделяет и Л.И. Антонова, считающая, что законотворческая деятельность - это совокупность организационных действий уполномоченных государственных органов по рассмотрению и принятию законопроектов. Аргументирует она свой вывод утверждением, что именно здесь происходит качественный скачок в правообразовании, приводящий к появлению правового акта как такового.
Авторы научно-практического и учебного пособия «Законотворчество в Российской Федерации» определяют законотворчество как деятельность высшего законодательного органа государственной власти в лице народных представителей или непосредственно самого народа (референдум) по установлению, изменению или отмене правовых норм, внешне закрепляемых в форме закона, осуществляемую в особом процедурном порядке в соответствии с правом на законотворчество, закрепленным в Конституции.
Однако есть и противники этой позиции, включающие в законотворческий процесс работу по подготовке законопроекта. Ю.А. Тихомиров, например, поддерживая расширительное толкование законотворческого процесса, пишет, что «целью данного процесса является принятие закона, начиная от законодательной концепции до ее воплощения в конкретном законе или серии законов. Этот процесс весьма сложен, и в современных условиях едва можно всю его регламентацию связывать только с формами деятельности высших органов власти».
По мнению С.Л. Сергевнина, законотворческий процесс невозможен без предварительной разработки законопроекта. Это необходимый содержательный компонент законодательной деятельности. Но юридическим фактом, с которого, собственно, и начинается законотворческий процесс, является законодательная инициатива. Поэтому формально-юридически законодательная деятельность - это деятельность именно законом уполномоченных государственных органов; содержательно же ей предшествует разработка законопроекта, которая к формально-юридическим процедурам не относится.
Существует позиция, согласно которой под законодательным процессом понимается процесс разработки, принятия, издания и вступления в силу законов. Соответственно, к стадиям законодательного процесса относят разработку, принятие, издание и вступление в силу законов.
Г.П. Ивлиев и Г.А. Гаджимагомедов, понимая законодательный процесс в широком смысле, определяют его содержание как регламентированную деятельность компетентных органов государственной власти и должностных лиц по разработке, внесению и рассмотрению законопроектов, а также принятию, одобрению, подписанию, обнародованию (официальному опубликованию) и реализации законов.
В научной литературе встречается понимание законодательного процесса и в узком значении, в частности как конституционно установленного ряда последовательно сменяющих друг друга этапов.
Законодательный процесс понимается также как определенный законодательством порядок осуществления законодательной деятельности, постоянно и последовательно повторяющийся во взаимной связи его элементов.
В юридической науке, наряду с понятиями «законодательный процесс» и «законотворческий процесс», встречается также понятие «законопроектный процесс». Существует позиция, что "если принять за основу определения наименования всех отношений, составляющих содержание деятельности всех участников законопроизводящего процесса, предмет их усилий, каким является проект закона до тех пор, пока он наконец не получит статус собственно закона, то есть приобретет юридическую силу и начнет действовать, то единственно правильным наименованием можно признать только термин «законопроектный процесс». При этом понятия «законодательный процесс» и «законопроектный процесс» не являются тождественными.